СУСПІЛЬНІ ВИКЛИКИ ТА ЕФЕКТИВНА ПУБЛІЧНА ВЛАДА: УКРАЇНСЬКІ РЕАЛІЇ.

Завідувач кафедри політичної
аналітики та прогнозування
Національної академії державного управління
при Президентові України
професор, доктор політичних наук
С.О.Телешун


Питання ефективності української влади стало питанням національної безпеки держави. Саме бачення майбутнього держави, вміння підбирати інструментарій щодо його реалізації, ефективне використання ресурсів і прогнозування наслідків власної діяльності відрізняє зрілого державного діяча від амбіційного політика.
Сучасна Україна – транзитне суспільство початку ХХІ ст., яке знаходиться в стані активного формування нових соціально–економічних, політичних відносин та суспільних інститутів. Ці процеси відбуваються на тлі перманентних суспільно-політичних та економічних криз, які і є основною ознакою перехідного суспільства. Кризові явища, що притаманні політичній системі України, насамперед пов’язані з особливістю формування «нових демократій», які характеризуються потужною політичною і соціальною поляризацією суспільства, економізацією політичного простору, правовим нігілізмом, корпоратизацію владних відносин на тлі жорсткої конкуренції щодо отримання, перерозподілу і легалізації різних форм і видів власності. Пошук оптимальної моделі влади в Україні синхронізується з перманентною боротьбою основних фінансово–політичних груп впливу за право контролювати розподіл власності, бюджетні та сировинні ресурси через політичні та державні інституції. Будівництво збалансованої та якісної вертикалі управління зіштовхується з світоглядними протиріччями у середовищі національної управлінської еліти, її економічними інтересами та зовнішньополітичними викликами. Використовуючи геометричну термінологію ми можемо говорити, що від моделі політичної трапеції, яка характеризувалася владним дуалізмом, неефективним базовим управлінським менеджментом і системною нестабільністю ми поволі виходимо на бізнесово-бюрократичний трикутник державно-владних відносин. Остання форма має свої плюси: струнка управлінська вертикаль, яка дозволяє швидко обійняти політичну і економічну владу, активна концентрація усіх видів ресурсів, жорсткий контроль за діяльністю конкурентів і опозиції, формальна легітимність тощо. Проте ця модель, особливо у глобальному світі, є відносно короткотерміновою, матеріально затратною і у довгостроковій перспективі – не конкурентною і соціально вибуховою. Мова насамперед йде про зовнішньо і внутрішньополітичні простори, які і є споживачами управлінських послуг української влади. Натомість, на мою думку було б доцільно говорити про прямокутник політико – владних відносин, який базується на збалансованому поєднанні елементів вертикальної і горизонтальної складових державної влади і органів самоврядування, їх жорсткої функціональності, професійної конкуренції , якісного публічного управлінського менеджменту та соціального компромісу спрямованого на зміну якості життя для більшості з урахуванням інтересів меншості. Ця модель також не є ідеальною, але вона є перспективною, соціально стійкою і конкурентною для більш політично і економічно розвинутих держав. Що ж до неефективної діяльності влади у перехідних суспільствах то більшість експертів пояснюють це незрілістю демократичних інститутів, які не стали суспільним запобіжником «профанації влади» і дискредитації демократичних принципів самоврядування. Крім того підвищується градус незадоволення громадян інститутами репрезентативної демократії та відбувається створення нових форм прямої демократії з використанням новітніх електронних технологій.
Перефразуючи висловлювання видатного британського політичного діяча Уінстона Черчиля, ми можемо казати, що головною загрозою для демократії є «неефективні демократи», які дискредитують традиційну демократію з її сталими принципами народовладдя і законності.
Можна з певністю стверджувати, що не викликає повагу у громадян та держава, яка не виконує свої ж закони та обов’язки. Натомість значна частина політичного істеблішменту пропонує квазідемократію перехідного періоду (визначення таких демократій – безліч), яка небезпечна своєю не прогнозованістю та цинічністю, характеризується рецидивами авторитаризму та «політичного месіанства» незалежно від пропагандистської риторики сторін.
Відсутність суспільного договору у вигляді сталих демократичних процедур створює умови, за яких правлячий клас бере від «демократії» стільки, скільки це потрібно щоб гарантовано забезпечити собі контроль над політичними, інформаційними і фінансовими ресурсами у державі.
Реформа владних інститутів заради утримання політичної та економічної влади, робить державне управління заручником політичної доцільності зорієнтованої на екстенсивний шлях розвитку, який нівелює головну функцію державного управління - «якісне виконання обов’язків». Боротьба за політичну владу і ефективне управління владою, на нашу думку, не є тотожним за своїм змістом поняттями. Питання державного управління не є чисто політичними питаннями, хоча політика і визначає ключові задачі та пріоритети для владних інституцій, а її корпоративний характер у процесах управління створює суспільну загрозу.
Беззаперечно був правий відомий суспільствознавець і Президент США Вудро Вільсон, який казав, що «влада небезпечна, коли вона безвідповідальна». На його думку наука про державне управління з філософської точки зору тісно переплітається з вивченням «правильного розподілу конституційних повноважень» по вертикалі влади. Далі він продовжує: «Щоби бути ефективною, вона (тобто наука про державне управління ) повинна відкрити найпростіші механізми, за допомогою яких можна було б безпомилково визначати обов’язки офіційних осіб …, які б могли розподілити повноваження, не звужуючи свободу дії, і з граничною чіткістю визначити обов’язки». Тобто ХХ століття поставило перед політиками, державними діячами, науковцями, експертами питання як знайти компроміс між інтересами політико–економічного бомонду, неоліберальної бюрократії та суспільними очікуваннями.
В сучасних умовах, початку ХХІ ст., ефективність діяльності політичних та державних інституцій насамперед визначається вмінням політико–економічного і державного істеблішменту акумулювати суспільні проблеми, визначати їх як ключові політичні пріоритети в управлінні, розподіляти функції та ресурси між основними суспільними акторами, особливо в умовах економічної і політичної нестабільності.
В узагальненому вигляді управління - це перш за все ефективна діяльність суб’єкта, що виявляється у цілеспрямованому, організуючому впливі на об’єкт управління, здійсненому з метою проведення його у бажаний для суб’єкта стан, тобто отримання суспільно значущого результату. За цих умов управлінська система – це єдиний структурно цілісний механізм, що існує та розвивається внаслідок взаємодії його компонентів, які спрямовані на отримання прогнозованого результату.
Соціальне ж управління визначається як вид вольової діяльності, вираженої у цілеспрямованому й організуючому впливі , здійснюваному з метою забезпечення узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх колективів в інтересах розв’язання завдань, що стоять перед ними.
На цій підставі соціальне управління поділяється на: а) управління, здійснюване з метою реалізації публічних інтересів, чи публічне управління; б) управління, здійснюване з метою реалізації корпоративних інтересів, чи корпоративне управління; в) управління здійснюване з метою реалізації приватних інтересів чи приватне управління. При цьому головний зміст управлінського впливу полягає не стільки у прийнятті відповідних рішень, скільки в їх ефективній реалізації, у точному втіленні у життя юридично владних вимог, які містяться в них. А це і є процес виконання. За цих умов політико-адміністративна система включає сукупність урядових, представницьких, адміністративних і судових інституцій, які мають спроможність, у законному (правовому) порядку структурувати будь-яку галузь суспільного життя за допомогою рішень, що носять закономірно авторитарний характер. Ці рішення випливають з політико-адміністративних процесів, які проводяться відповідно до норм процедури внутрішньої і зовнішньої взаємодії.
Зокрема публічна політика в сучасних умовах - це форма політичного процесу, який реалізується у публічному просторі, підтримується інформаційно–комунікаційними та іншими видами ресурсів, представлений цілісним комплексом вертикальних і горизонтальних взаємодій його учасників. Публічна політика стає специфічною формою комунікації суб’єктів політичного процесу, яка дозволяє активізувати участь громадян у формуванні, вироблені та реалізації політичного курсу. Варто зазначити, що публічна політика – це особливий вид комунікації, який не є сферою боротьби є за завоювання влади, тому її варто відрізняти від політики репрезентативної публічності – боротьби за право репрезентувати політичну волю народу.
Тому державу ми розуміємо як єдність публічних інституцій, які формують політико–адміністративну систему, що має вагомий вплив на економіку та суспільство в цілому. Акцент робиться на розумінні складних і іноді суперечливих механізмів публічної діяльності як системи. Політичні інститути, що колись були у центрі досліджень правників, економістів суспільствознавців, тепер аналізуються під кутом зору проблем і переваг, які вони надають дійовим особам публічної політики в реалізації суспільних інтересів. Тобто реалізації інтересів держави і громадянського сектору у взаємодії. За цих умов головними завданнями для дійових осіб публічного сектору стають: скорочення бюджетного дефіциту та структурних боргів; підтримка ефективного політичного контролю над економікою, незважаючи на глобалізаційні процеси; стимулювання конкуренції на усіх рівнях публічної влади: місцевому, регіональному, державному та міждержавному; задоволення зростаючих вимог громадян щодо виплат і фінансування програм соціального характеру, що надаються публічними адміністраціями; управління конфліктами з перерозподілу усіх видів ресурсів шляхом виключення певних соціальних і корпоративних груп впливу; підвищення професійного рівня фахівців у сфері управління публічними ресурсами, які з різних причин зменшуються; застосування демократичного імперативу щодо необхідності системної оцінки та прогнозування наслідків прийнятих владою законів та регламентаційних актів; політична інтеграція меншин у процес прийняття політико–адміністративних рішень і пов’язане з цим консенсусне управління конфліктами, які виникають внаслідок їх протистояння більшості тощо.
Термін «публічна політика» є відносно новим не тільки для українських, а й північноамериканських і європейських фахівців. Він був введений у дискурс європейської адміністративної та політичної науки в 70-х роках ХХ ст., як буквальний переклад терміну «public policy». Цей термін, як ми вже зазначали, протиставляється терміну «рolitics», який позначає боротьбу традиційних політичних інституцій за політичну владу. Аналіз публічної політики концентрується не на політичній владі як такій, а на її використанні в межах інституційних рамок з метою розв’язання колективних суспільних проблем державними і недержавними публічними акторами.
Існує чотири основні підходи до розуміння змісту публічної політики. Це: нео-марксистський підхід, який базується на відтворенні та усуненні державою відмінностей між соціальними класами; нео–веберіанський підхід ґрунтується на тому, що втручання держави дозволяє тільки задовольнити корпоративні інтереси управлінської бюрократії; окремий підхід має теорія раціонального вибору, що визначає публічну політику, як перерозподіл коштів та прибутків на користь окремих груп виборців або ж підтримку цільових прихильників. Саме логіка виборів, а не «об’єктивна» суспільна проблема, що стає політичною, домінує над пріоритетами і формами державного управління.
Слід наголосити, що частина європейських фахівців з проблем державного тобто публічного управління виокремлюють неокорпоративістський підхід, який ґрунтується на думці, що публічна політика захищає інтереси соціально організованих груп, що здатні різними шляхами увійти до політико–адміністративних інституцій і встановити з ними такі відносини, які дозволяють їм суттєво розширити коло виборців та створити нові цільові групи підтримки. Якщо поєднати англосаксонську традицію публічної політики з концепцією представників континентальної Європи, ми можемо говорити про те, що публічна політика зводиться не тільки до своєрідного обміну взаємовигідних послуг – держава підтримує групи інтересів в обмін на їх участь у прийнятті політичних рішень, - а й створення ефективного механізму реагування політико – адміністративної системи на проблеми суспільства, у тому числі шляхом функціонального перезавантаження держави.
Натомість на противагу різним методологічним підходам, на нашу думку існує спільний аналітичний інструментарії у вигляді так званих «ключів» до аналізу публічної політики, які останнім часом були експериментально запропоновані франко-німецькими, швейцарськими і українськими фахівцями. Насамперед це:
- верифікація суспільних проблем і завдань, які є нагальними для суспільства в цілому і державних інституцій зокрема;
- ресурси у вигляді права, апарату, у тому числі апарату примусу, коштів, інформації, організаційних структур, політичної підтримки, соціального консенсусу, часу, інфраструктури;
- дійові особи базового трикутника сформованого політико–адміністративними органами, групами-мішенями та кінцевими користувачами;
- інституційний та субстанційний зміст продуктів публічної політики при якому відбувається політичне визначення проблеми, формується політико-адміністративна програма, відбувається політико–адміністративне регулювання, план дій, акти з впровадження, оціночне формулювання наслідків прийнятих рішень;
- загальні та особливі інституційні норми, які застосовуються як для усіх видів публічної політики так і для окремих галузей;
- залучення громадянського сектору та незалежних експертів до процесу оцінювання прийнятих рішень та реалізації політичних програм.
Отже в рамках запропонованих підходів можна визначити публічну політику як систему комунікативного зв’язку та дій у вигляді послідовних рішень, що приймаються публічними акторами та громадянським сектором суспільства, політичні та інституційні інтереси, яких можуть не співпадати, проте, які об’єднані метою розв’язання проблем політично визначених як колективні. Ця сукупність цілеспрямованих дій суб’єктів публічної політики створює умови для формалізації у вигляді правових актів змін, що формують нову поведінку різних соціальних груп, які виступали соціальними подразнювачами і ретрансляторами суспільних вимог і колективних проблем.
За цих умов виникає складність щодо визначення публічної проблеми, яку потрібно розв’язати групам – мішеням, в інтересах соціальних груп ,які зазнають негативний вплив зазначеної проблеми – кінцеві користувачі.
Особливу роль у вирішенні суспільних проблем відіграє базовий трикутник дійових осіб публічної політики. Зокрема це політико –адміністративні органи, які розробляють та впроваджують публічну політику, кінцеві користувачі, що зазнають негативних наслідків від проблеми, яку намагаються вирішити, треті особи, що отримують користь від прийнятих рішень і групи мішені, які спричиняють проблему.
Цикл публічної політики у сучасному світі включає такі складові: виникнення проблем; сприйняття політико–адміністративною системою приватних і публічних проблем; внесення їх до урядового порядку денного; створення альтернативного плану дій; прийняття законодавчих програм щодо їх реалізації; впровадження плану дій в практику; оцінка наслідків публічної політики суспільством. Крім того на думку відомих фахівців Клауса Армінгеона, Ульріха Кльоті, Пітера Кньопфеля, Яніса Попадопулоса, Карін Ларю та Фредеріка Варона слід звернути увагу і на фази реалізації публічної політики. До них належать: фаза виникнення і сприйняття проблеми, що визначається як становище породжене колективною потребою і вимагає колективної реалізації; фаза врахування особами політико–адміністративної системи, які відповідають за прийняття рішень, питань які є суспільно значеними; фаза формування політики, яка передбачає визначення публічними особами моделі причинності, формулювання програми, визначення інструментарію та процедур, які можуть розв’язати проблему; фаза впровадження, яка полягає у адаптації до конкретних ситуацій. А також фаза оцінювання, яку можна розглядати як складову публічної політики, спрямовану на визначення результатів і наслідків змін у поведінці груп-мішеней та на розв’язання суспільно значимих проблем. Ще раз хочемо підкреслити, що визначення терміну «публічна політика» і його співвідношення з таким поняттям як «державна політика» потребує чіткого розуміння контексту в якому йде їх використання. Зокрема, як приклад можна навести декілька визначень: транспарентний процес прийняття політичних і управлінських рішень з широким каналом доступу зацікавлених соціальних груп до цього процесу;
цілеспрямований вплив структур публічної влади;
загальнодержавні програми, що місять стратегію розвитку;
реалізація політичними і неполітичними акторами власних інтересів, які підтримуються різними соціальними групами з метою оптимізації та раціоналізації управлінських рішень;
реалізація певного курсу публічної влади, як ідеології правлячого класу; та створення за Е. Гоффманом механізму публічного порядку, який є наріжним каменем соціально – економічного та політичного порядку, проте підкреслюю на демократичних засадах.
Проблема ефективної публічної політики не вичерпується лише науковими дослідженнями, вона не меншою мірою потребує вдосконалення у практичній площині. Про це засвідчила світова економічна криза, яка у широкому розумінні стала кризою системи управління. Як наслідок – відсутність адекватної відповіді на виклики сьогодення. Пошук оптимальної мультимедійної моделі управління є не лише запитом державних управлінців, а й запорукою ефективного розвитку суспільства в цілому.