СПРИЯННЯ ОРГАНАМИ ВЛАДИ РОЗВИТКУ ЗАСАД ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА В УКРАЇНІ В 2005 – 2009 РОКАХ

Сергій Левків

Не зважаючи на позитивний вплив який справила «помаранчева революція» на розвиток засад громадянського суспільства в Україні, існує ряд проблем щодо участі у розбудові громадянського суспільства органів влади.

Гострою є потреба покращення законодавства для організацій громадянського суспільства, спрощення процедур створення і реєстрації, запровадження прозорих конкурсних механізмів фінансування, залучення до консультацій державних органів.

Протягом 2005 року 34% неурядових організацій узагалі не виконували спільних проектів з державою. Згідно з відповідями респондентів, головними перешкодами для організацій громадянського суспільства на шляху співпраці з владою є нерозуміння корисності такої співпраці з боку владних структур та відсутність у владних структур інформації про діяльність таких організацій.

За оцінками представників громадських організацій, в Україні, протягом 2005 – першої половини 2007 року практично не відбувалося партнерських відносин між владою і громадськими організаціями, не здійснювалося інституціоналізації структур громадської участі та запровадження чітких процедур консультацій з громадськістю. Громадяни значною мірою були відчужені від влади і не впливали на її дії. Відповідно до соціологічного дослідження Центру Разумкова, 80% громадян не відчували себе господарями власної держави (опитування проведено у квітні 2007 року). Мали таке відчуття лише 11% громадян.

Інформаційна відкритість органів державної влади є однією з обов'язкових умов існування демократичного суспільства, залучення громадян до процесу вироблення політики, здійснення ефективного державного управління та громадського контролю. Середній рівень інформаційної відкритості сайтів центральних органів виконавчої влади склав 58% (за даними моніторингу проведеного у травні 2007 року) [1, с. 25, 110 – 111].

Такі негативні тенденції виступили стимулом того, що 12 – 13 листопада 2007 року в місті Києві відбулася Всеукраїнська конференція „Державна політика сприяння розвитку громадянського суспільства. Нові пріоритети”.

Головною метою конференції було вироблення та затвердження рекомендацій новому Уряду і новому складу Парламенту щодо створення сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства У роботі конференції взяли участь представники організацій громадянського суспільства, органів державної влади та засобів масової інформації.

Організації громадянського суспільства виробили Резолюцію, в якій сформулювали головні вимоги до Президента, Парламенту, Уряду, органів місцевого самоврядування та громадських організацій, щодо першочергових кроків зі створення сприятливого середовища діяльності організацій громадянського суспільства [2, с. 2].

На останньому засіданні Уряду 21 листопада 2007р. було ухвалено Розпорядження № 1035-р “Про схвалення Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства”. У Концепції знайшли відображення більшість пропозицій від громадськості.

Поява Концепції — це спроба держави запровадити нову державну політику, а саме політику сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні. Концепція визначає основні засади діяльності органів виконавчої влади, спрямованої на створення сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства та зміцнення демократії в Україні. Концепція передбачає щорічне ухвалення плану заходів щодо її реалізації із врахуванням пропозицій організацій громадянського суспільства та громадську оцінку успішності реалізації завдань Концепції. Вона окреслює головні завдання державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства, встановлює принципи та форми взаємодії органів виконавчої влади й організацій громадянського суспільства, а також напрями вдосконалення актів законодавства з питань діяльності громадських організацій.

Положення Концепції дають широкі можливості організаціям громадянського суспільства долучитися до процесу формування і реалізації рішень всіх органів виконавчої влади.

Відповідно до рішення Уряду, центральні і місцеві органи виконавчої влади за участю інститутів громадянського суспільства мали підготувати та внести до 21 грудня 2007 року Мін'юсту пропозиції до проекту Плану заходів на 2008 рік щодо реалізації Концепції.

17 грудня 2007 року відбулося всеукраїнське громадське обговорення пропозицій громадськості до Плану заходів щодо реалізації Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства за участю 44 громадських організацій з більшості областей України. В кінцевому варіанті пропозиції складалися з 26 заходів, які відповідали 5 завданням державної політики, визначених Концепцією [3, с.13 – 14, 16].

28 травня 2008 року Кабінет Міністрів України своїм Розпорядженням № 784 затвердив План заходів щодо реалізації у 2008 році Концепції сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства. Це означало, що почала працювати нова державна політика – політика сприяння розвитку громадянського суспільства [4, с. 4].

План передбачав реалізацію 24 заходів. Головними виконавцями плану заходів було визначено 7 центральних органів влади й Національну академію наук, однак деякі завдання стосувалися всіх органів виконавчої влади – як місцевих, так і центральних. Головним будівничим громадянського суспільства було визначено Міністерство юстиції, яке мало здійснити 8 заходів, або 30% плану. Варто віддати належне Уряду – більшість заходів справдила очікування і потреби організацій громадянського суспільства.

За даними моніторингу проведеного незалежним центром політичних досліджень, щодо реалізації Плану заходів, було виконано шість заходів (25%), частково виконано дев’ять заходів (37,5%) і не виконано дев’ять заходів (37,5%). Загалом виконання плану заходів становило 62,5%, що для українського Уряду є дуже гарним показником порівняно з практикою в інших напрямах політики.

Найвідповідальнішим у реалізації заходів було Міністерство юстиції. З восьми заходів Мін’юст виконав повністю шість і частково два заходи, тобто майже 100% виконання власного плану. Слід зазначити, що саме Мін’юсту вдалося налагодити найконструктивнішу співпрацю з експертною громадськістю порівняно з іншими виконавцями.

Найбільшим порушником реалізації Плану заходів був Секретаріат Кабінету Міністрів, який не виконав жодного з трьох доручених заходів. Також в аутсайдерах опинилося Міністерство праці і соціальної політики, яке з трьох заходів виконало тільки один, та й той частково [5, с. 18].

Реальне середовище, у якому діють громадяни та організації громадянського суспільства, формується конкретними рішеннями, які приймають або не приймають центральні органи державної влади.

Так кількісні показники змін законодавства щодо організацій громадянського суспільства у 2008 році свідчать про позитивну динаміку, порівняно з 2007 роком, що підтверджує вагомість політичної стабільності для створення сприятливого законодавчого середовища для громадянського суспільства.

Загальна кількість актів, що впливають на утворення і діяльність організацій громадянського суспільства, затверджених протягом 2008 року, становила 180 порівняно зі 155 актами у 2007 році.

Верховна Рада ухвалила 12 законів та п’ять постанов, Президент видав 25 указів, а Кабінет Міністрів ухвалив 46 постанов та 34 розпорядження щодо організацій громадянського суспільства. Загалом, ці органи ухвалили у 2008 році 4 652 акти, з яких 122 (2,6% загальної кількості) стосуються громадянського суспільства. Ці показники також дещо вищі, ніж у 2007 році, коли з 4 074 ухвалених Верховною Радою, Президентом і Кабінетом Міністрів актів 99 (2,4% загальної кількості) стосувалися організацій громадянського суспільства.

Інші центральні органи виконавчої влади видали 48 актів, що впливають на утворення і діяльність організацій громадянського суспільства (порівняно зі 42 у 2007 році). Відповідно, Конституційний суд і суди загальної юрисдикції видали 10 рішень та листів, які впливають на захист прав відповідних організацій (в 2007 році таких рішень було ухвалено сім).

Протягом 2008 року зареєстровано 122 законопроекти (порівняно з 65 у 2007 році), що можуть впливати на утворення і діяльність організацій громадянського суспільства, в тому числі шість було подано Президентом, 22 — Кабінетом Міністрів України, а 94 — народними депутатами. З-поміж цих законопроектів п’ять набрали чинності закону, сім ухвалено в першому читанні, а стосовно 22 одержано подання профільних комітетів про розгляд [6, с. 2 – 3].

Головними здобутками 2008 року є розробка і направлення на розгляд Парламенту законопроекту “Про громадські організації”, законопроекту “Про участь громадськості у формуванні та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення”, Адміністративно-процедурного кодексу України, ухвалення Постанови Кабінету Міністрів України №976 “Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади” та внесення до Парламенту громадських законопроектів “Про доступ до інформації”, підготовка законопроекту “Про благодійництво і благодійні організації” і нової редакції Закону України “Про соціальні послуги” [5, с. 19].

Ухвалений Кабінетом Міністрів України порядок громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади є більш практичною формою взаємодії, порівняно з участю громадських організацій у консультативно-дорадчих органах, висновки і рекомендації яких не мають обов’язкового характеру. Підтверджено також обов’язкову наявність експертизи організаціями роботодавців і профспілками окремих актів органів виконавчої влади з питань праці і соціальної політики. Разом із упровадженням електронних звернень до органів виконавчої влади та систем контролю якості в цих органах, можна очікувати більшої прозорості у їх взаємодії з громадськими організаціями.

Слід зазначити, що в багатьох випадках брак відкритого громадського обговорення мети та порядку утворення нових консультативно-дорадчих органів (як-от Національної стратегічної асамблеї при Кабінеті Міністрів, Національної конституційної ради чи Національної ради з питань благодійництва при Президентові) призводив радше до конфліктів між організаціями громадянського суспільства, ніж консолідації їхніх зусиль. Натомість утворення комісій із забезпечення прав релігійних організацій, мешканців гуртожитків і деяких інших координаційних органів мало значні позитивні наслідки для відповідних громадських організацій, бо фокусувалися на конкретних потребах.

Важливим прецедентом стало ухвалення положення про громадський контроль за незалежним зовнішнім оцінюванням у навчальних закладах.

Очевидно позитивним є значне зростання обсягу бюджетного фінансування окремих видів організацій громадянського суспільства. Зокрема, це стосується громадських організацій інвалідів та їх підприємств, молодіжних і дитячих громадських організацій, а також організацій, що надають соціальні послуги окремим категоріям громадян (наприклад, безпритульним, бездоглядним дітям) або пропагують здоровий спосіб життя.

До позитивних змін належить також скорочення ставок плати за оренду державного майна громадськими організаціями інвалідів (з 10% до 7%, як для решти громадських організацій), що значною мірою запобігатиме конфліктам щодо права користування приміщеннями державної та комунальної власності.

Важливою позитивною зміною є виключення сум благодійної допомоги із сукупного доходу сімей, які одержують державну соціальну допомогу, що запобігатиме вимушеним відмовам фізичних осіб від допомоги організацій громадянського суспільства через побоювання втратити право на соціальні виплати.

Позитивний вплив матимуть також офіційне визнання права участі волонтерів у соціально-профілактичній роботі та визначення порядку оплачуваних громадських робіт. Втім, таке визнання зафіксовано в актах органів виконавчої влади, але навіть розробка спеціального законодавства про волонтерську діяльність у 2008 році не мала конкретних результатів.

Лише після ухвалення п’ятої за два роки постанови Уряду про інформування громадськості про євроатлантичну інтеграцію України було ухвалено положення про конкурс проектів і програм громадських організацій у цій сфері [6, с. 4 – 5].

Головні «програші» 2008-го: не було ухвалено Урядом Акта про порядок встановлення стандартів соціальних послуг, не підготовлено пропозицій до запровадження механізму державного замовлення на надання експертних та інших послуг інститутами громадянського суспільства на конкурсних засадах, вибрано помилковий напрям реформи законодавства для волонтерського руху та не проведено урядових слухань щодо розвитку громадянського суспільства [5, с. 19 ].

Адміністративні суди різних рівнів обмежили право оскаржувати акти органів виконавчої влади, дія яких поширюється на членів організацій громадянського суспільства, від імені цих організацій. Припинення такої практики потребує швидкого внесення поправок до Кодексу адміністративного судочинства. Але й зміни судової практики мають бути спрямовані на виконання мети цього кодексу, покликаного полегшити розв’язання суперечок між громадянами та організаціями громадянського суспільства і державними органами.

На захист прав громадських організацій негативно впливає і нечітко врегульований законом «конфлікт компетенції» адміністративних і господарських судів, що відбилося у прецедентах рішень господарських судів, про ліквідацію громадських організацій, що також прямо суперечить чинним законам.

До змін дискримінаційного характеру варто віднести також поправки до Закону “Про рекламу”. Вони ускладнили поширення соціальної реклами, зокрема з боку благодійних організацій, яким навіть не виділено жодних квот рекламного часу або площі в засобах масової інформації, що одержують державну підтримку.

Залишається майже неврегульованим порядок надання соціальних послуг організаціями громадянського суспільства через зволікання з розробкою державних стандартів у цій сфері. Затверджені наприкінці 2008 року умови ліцензування соціальних послуг, які є передумовою їх бюджетного фінансування, слабко враховують відмінності громадських організацій від бюджетних установ і є надмірно обтяжливими щодо надання більшості видів послуг. Розмір компенсаційних виплат із бюджету фізичним особам, які надають соціальні послуги, встановлено на неприйнятно низькому рівні.

Протягом 2008 року не розглянуто законопроекти про доступ до публічної інформації та про захист персональних даних, а також про створення системи суспільного телебачення і радіомовлення, хоча відповідні законопроекти уже давно розроблено.

Ще гірше, що Верховна Рада так і не розпочала розгляд жодного зі спеціальних законопроектів, зокрема, про громадські організації, організації роботодавців, органи самоорганізації населення та про об’єднання співвласників багатоквартирних будинків.

Крім того, вказані організації громадянського суспільства надалі підлягають подвійній реєстрації органами юстиції і державними реєстраторами, що збільшує фактичну тривалість реєстрації, наприклад, благодійних організацій до 3,5–4 місяців. А зміни до закону про державну реєстрацію громадських організацій досі перебувають на стадії розробки [6, с. 3 – 4].

Отже, вдалося якісно здійснити ті заходи, до яких активно залучилися громадські та експертні організації. Варто зазначити, що відповідальність за невиконані заходи також лежить на організаціях громадянського суспільства, які не виявили ініціативи та професіоналізму.

28 січня 2009 року відбулась всеукраїнська конференція, на якій 140 організацій громадянського суспільства розробили пропозиції до Плану заходів на 2009 рік і направили на розгляд Уряду.

Однак 3 квітня 2009 року Уряд зобов'язав усі органи виконавчої влади (міністерства, комітети, адміністрації) розробити і ухвалити до 1 травня 2009 року відомчі і обласні Плани заходів на 2009 рік з виконання Концепції сприяння розвитку громадянського суспільства. Це означає, що єдиного урядового плану не буде [5, с. 19]. Дана ситуація вимагає активізації консультацій громадянського активу з Управлінням у зв’язках із громадськістю Секретаріату Кабінету Міністрів України. Також громадські організації мають розпочати активну співпрацю з міністерствами й обласними адміністраціями з метою внесення до річних планів діяльності цих органів заходів, необхідних для розвитку громадянського суспільства.

Отже, розвиток громадянського суспільства в 2009 році насамперед залежав від активності громадських та експертних організацій щодо виконання громадського Плану заходів на 2009 рік із реалізації Концепції та спільної і скоординованої роботи як органів влади, так і організацій громадянського суспільства.

Як сказав Джон Кеннеді: „Зусиль самого лише уряду завжди замало — зрештою, люди самі мають допомогти собі” [7, с. 6].

На сьогодні держава сформувала цілу низку механізмів залучення громадян до прийняття рішень, однак більшість із них не працюють належним чином. Головними причинами цього є невміння і небажання представників влади керуватися в роботі певними принципами і переходити до процедур публічної політики, визнавати організації громадянського суспільства рівними партнерами і проводити з ними консультації. З іншого боку, ми бачимо пасивність і відсутність професійної готовності самої організованої громадськості вести професійний діалог щодо вироблення державної політики.

Для покращення ситуації мають відбуватися два паралельні процеси: організації громадянського суспільства повинні стати необхідними для влади – розробляти ті продукти й здійснювати послуги, які влада без них якісно зробити не може; влада повинна ефективно використовувати потенціал громадських організацій щодо розробки та впровадження державної політики і законів [1, с. 111].


Використана література

Пріоритети розвитку громадянського суспільства України / М. Лациба, О.Вінніков, Л. Сідєльнік, Д. Український.; Український незалежний центр політичних досліджень. – К., 2008. – 188 с.
Державна політика сприяння розвитку громадянського суспільства. Нові пріоритети. За ред. М. Лациби Укр. незалеж. центр політ. дослідж. // Громадянське суспільство. – 2008. – № 3. – С. 2 – 12.
Лациба М., Бойко Т. Уряд формує політику сприяння розвитку громадянського суспільства України // Громадянське суспільство. – 2008. – № 3. – С. 13 – 20.
План для громадянського суспільства України. За ред. М. Лациби Укр. незалеж. центр політ. дослідж. // Громадянське суспільство. – 2008. – № 5. – С. 4 – 9.
Розвиток громадянського суспільства України в 2008 році: плани на майбутнє / О.П. Айвазовська, О.Ю. Вінніков, Г.М. Голубовська-Онісімова та ін. За ред. М. Лациби Укр. незалеж. центр політ. дослідж. – К.: Агентство "Україна", 2009. – 84 с.
Вінніков О. Зміни законодавчого регулювання щодо організацій громадянського суспільства в Україні: підсумки 2008 року // Громадянське суспільство. – 2009. – № 8. – С. 2 – 5.
Чи планує уряд розвинути громадянське суспільство в 2009. За ред. М.Лациби. Укр. незалеж. центр політ. дослідж. // Громадянське суспільство. – 2009. – № 9. – С. 6 – 10.