середа, 15 жовтня 2014 р.

Політико – правове забезпечення реформування публічного управління в Україні (аналітичний аспект).


Директор інституту державної служби
та місцевого  самоврядування
НАДУ при   Президентові України
Завідувач кафедри політичної аналітики і прогнозування
Заслужений діяч науки і техніки України
Професор, доктор політичних наук
С.О. Телешун  

Стаття-тези до матеріалів науково-практичної конференції за міжнародною участю "Публічне управління: шляхи розвитку", яка відбудеться в місті Києві 26 листопада 2014 року під егідою Національної академії державного управління при Президентові України. А також для всеукраїнської науково-практичної конференції за міжнародною участю "Реформування публічного управління: теорія, практика, міжнародний досвід", що відбудеться в місті Одесі 31 жовтня 2014 року під егідою Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Очікування змін. Очікування змін на краще. А чи будуть нові зміни на краще, неформально об’єднало більшість громадян України, незалежно від їх соціального, політичного або регіонального статусу, у спробі знайти своє місце у новому українському проекті.
 
Теза про необхідність політико-правових та соціально –економічних реформ у державі стали лейтмотивом українського суспільного життя останніх років. Події 2013-2014 року не тільки істотно змінили політичну мапу України, а й кардинально вплинули на подальший цивілізаційний розвиток держав Євразії, повернувши погляди більшості сталих і "ситих демократій" до загальних принципів "людиноцентризму" початку і середини ХІХ - ХХ стор. Масові акції протесту проти політичного  режиму президента В.Януковича, силова зміна влади,  що набула назви "революція гідності", громадянський конфлікт з кровопролиттям і подальша інтервенція з ознаками повномасштабної війни поставили на порядок денний питання про перспективність і життєздатність українського проекту. Про співвідношення держави, громадянського суспільства, інтересів громадянина і корпоративних інтересів в умовах глобалізаційних викликів ХХІ ст. Одночасно з економічною кризою, втратою територіальної цілісності - відбувається процес модернізації, а точніше формування сучасної української політичної нації, яка на нашу думку повинна знайти власні моделі публічної політики і управління  інтегровані у світовий економічний ,політичний та інтелектуальний простір. Проте, її майбутній напрям руху залежить не тільки від економічних і геополітичних інтересів світових і регіональних гравців: Росії, США, Євросоюзу, Китаю тощо, а й від власної спроможності якісно реформувати політичну і соціально – економічну систему держави на засадах конкурентоспроможності та соціальної відповідальності. Мова насамперед йде про вміння політичним керівництвом бачити, розуміти та визначати національні інтереси України. У цьому випадку доречним буде вислів президента США В. Вільсона про те, що реформування системи державного управління, а сьогодні ми кажемо публічної політики і управління, повинно відбуватися з урахуванням найкращих зразків світового досвіду, що якісно інтегрований у національні особливості і традиції.
 
Слід визнати, що українське суспільство на відміну від національного політико-економічного істеблішменту  різного ідеологічного спрямування, достатньо гостро і радикально поставило на порядок денний питання щодо системних змін у царині зовнішньої і внутрішньої політики та повної ротації політичної еліти, як з провладного так з опозиційних таборів. Символом цих змін, особливо для молодого покоління українців, став слоган – "Європейський вибір", який у значній мірі ситуативно об’єднав різні соціальні, етнічні і конфесійні групи. Громадянське суспільство акціями самоорганізації і протесту у тій чи іншій сфері сигналізувало державним інституціям, українському політикуму про необхідність структурних змін і створення для них відповідного середовища. Однак держава, а відповідно і її інститути не змогли або не захотіли адекватно зреагувати на суспільні виклики та запити. Саме тому державний апарат і його політична верхівка в Україні знаходиться , на нашу думку, у стані стагнації суспільних реформ. Мова насамперед іде про переорієнтацію вектору змін з традиційної матриці державного управління на зміни у системі публічної політики і управління, де ключовим сегментом є вміння визначати і вирішувати основні соціальні проблеми спрямовані на суспільний розвиток і ефективність політичних і державних інституцій.
 
Натомість, суспільна енергія громадян переводиться у русло боротьби за владу, як засобу політичного, бізнесового і фізичного виживання ключових акторів української політики та економіки на найближчу перспективу. Достатньо ефективні інформаційні компанії з боку пануючої влади та окремі кадрові призначення не можуть остаточно вирішити питання війни та миру, припинити громадянський конфлікт в Україні, зупинити падіння економіки, повернути державу та її громадян у правове поле і зупинити деградацію державних інституцій на усіх рівнях. Декларація реформ Президентом України П. Порошенко  лише сформувала загальні пріоритети суспільних змін, проте не дала чітких відповідей на так звані питання "реальної дії": як ?, коли ?, ким ?, за що ? і чому ? Фактично Президент ще раз більш чітко артикулював запити суспільства, але суспільство на сьогодні вже вимагає не визначення проблем, а їх вирішення - тобто ефективної публічної політики. Тому державна влада при підтримці фахового експертного середовища повинна визначити конкретні цілі, форми та методи проведення реформ, характер і динаміку перехідного процесу та суспільні виклики і загрози, що будуть виникати під час перебігу цих змін. Саме на цьому рівні  виникає основна небезпека – відчуження  суспільства від влади та втрата взаємопорозуміння і взаємодії між ними на шляху реформування державних і суспільних інституцій. За цих умов викривлення цілей реформ, їх декларативність, ресурсна незабезпеченість, нечіткість у визначенні кінцевих користувачів реформ і груп мішеней, інформаційна "зашумленність", інституційна неспроможність породжує кризові явища. До речі Гегель у якості базових принципів, на основі яких функціонує ефективне громадянське суспільство крім приватної власності і особистої свободи громадян виділяв – "публічність" і "загальну поінформованість", які вільно формують суспільну думку, а також закони, які у вигляді ефективно діючого правого поля забезпечують консенсусний соціальний договір між суб’єктами суспільних відносин.
 
Для проведення реформ варто визначитися по перше, яких змін хоче суспільство і влада, а по друге на що буде сконцентрована енергія змін.
 
Якщо ми ведемо мову про політичні зміни, як складову реформ то нам варто говорити про новий зміст у структурних і функціональних особливостях політичних явищ, що забезпечує як самовідтворення, так і оновлення суспільно - політичного організму. Проте «політичні зміни» не означають заперечення абсолютно всього того, що було набуте у попередньому розвитку політичного життя, політичної системи, і визнання лише нових елементів і зв'язків, що не існували раніше.
 
 Навпаки, на думку більшості експертів, "політичні зміни" вмикають відтворення із максимальним усвідомленням всього ґрунтовного, кореневого, глибинного. Вони передбачають також творення по-новому нетрадиційних сторін або властивостей життєдіяльності політичних систем та їх структур, як що вони були соціально результативними.
 
Нова, змінена політична система у стані функціонування витісняє традиційні форми політичного управління, які не спроможні вирішувати проблеми нового соціального порядку. Змінюється режим політичного процесу. Такі зміни потребують нового змісту і форм політичної упорядкованості національної політичної системи і світового політичного порядку.
 
Для того, щоб "політичні зміни" мали доцільний результат, рівень невпорядкованості не повинен перетворитися на хаос, інакше "зміни" втрачають сенс і трансформуються у руйнівний і загрозливий процес. Найбільш типовими ознаками такого стану суспільства є:
 
>  різноманітність політичних ідеологій і угруповань, яка представлена як у суспільстві так і у владі без очевидного домінування хоча б однієї або одного з них;
>  швидка зміна політичних пріоритетів і настроїв;
>  спалахи екстремізму і радикалізму;
>   схильність до використання крайніх засобів політичного впливу (акцій непокори, страйків тощо) та інших форм силового тиску на владу, а з боку влади — звернення до кримінальних та адміністративних заходів там, де можна використати політичні заходи;
>    відсутність чітко визначених правових механізмів та правової перспективи;
>  невміння регулювати політичні конфлікти ключовими політико – економічними акторами;
>     ставлення до політики як до жорсткої системи ієрархічних зв'язків, що не допускає жодного відхилення від накресленої лінії поведінки або, навпаки, як до необмеженої сфери реалізації егоїстичних, вузькогрупових корпоративних інтересів через силову боротьбу;
>    орієнтація більшості учасників політичного процесу на політичний радикалізм з його стійкою схильністю до рішучих дій у політиці;
>    схильність до швидких і простих рішень, у розв'язанні складних суспільних проблем;
>     почуття власної правоти, політичного месіанства та ін.
 
Варто розуміти, що глибинні політичні зміни стають фактом тільки після кількох або навіть багатьох циклів самовідтворення політичної системи, що мають позитивні соціальні наслідки. Разом з тим виникає питання щодо створення ефективної політичної системи як запоруки незворотності і результативності реформ. У цьому зв'язку не можна змішувати такі політичні явища, як "зміна уряду" і "зміна політичного ладу".
 
На думку більшості фахівців стабільна, а я би сказав соціально –ефективна політична система базується на стійких формах людських стосунків, за допомогою , яких у суспільстві авторитарно розподіляються цінності цього суспільства як легітимні норми авторитарно–владних повноважень обов’язкових для виконання усіма його членами.
 
Соціально-політичні зміни, динаміка політичного життя, а це підтверджується великою кількістю фахових досліджень, не зводяться до лінійних процесів. Будь-який суспільний процес несе в собі приховані нелінійні параметри. Приклад тому — історія України з її несподіваними поворотами, падіннями та злетами. Або інший приклад: сучасні соціальні процеси і явища не можна пояснити формаційною теорією. Так, прогрес світового співтовариства не вкладається у схему розвитку і зміни суспільно-економічних формацій, оскільки останні не можуть відобразити всю складність реального світу. Не випадково наука звернулася до таких понять, як епоха і цивілізація. Однак це не виключає і того, що лінійні зв'язки сповна виправдані. Наприклад, найбільш виразно це видно при короткочасних періодах зростання. Та навіть процес, який може здаватися еволюційним при слабкому рівні інновації, насправді є результатом складного взаємопроникнення явищ.
 
Отже, "політичний процес" і "політичні зміни" пов'язані між собою. Процес і зміни у своїй взаємозалежності забезпечують сталий політичний розвиток. Останній здійснюється у двох взаємопов'язаних, але різних планах процесу і змін. Поступовість їх перетворень на основі просування вперед є еволюція політичного розвитку.
 
Закони становлення багатомірного світу визначають ритм і поступовість сучасного світового розвитку. В них відбивається певна конфігурація нових політичних відносин, що складаються між різними сторонами світового суспільно-політичного організму. Крім того нових функціональних завдань і навіть змісту набувають політичні і державні інститути, які забезпечують відтворення, стабільність і регулювання політичної та управлінської діяльності в суспільстві, збереження політичної ідентичності спільноти, незважаючи на зміну складу, посилюють соціальні зв'язки і внутрішньо групову згуртованість, здійснюють контроль за політичною поведінкою своїх членів, заохочуючи бажане і припиняючи відхилення від загальних норм поведінки. До аналізу функцій політичних інститутів в умовах суспільних реформ, які проводили вітчизняні та зарубіжні фахівці, можна віднести наступні:
 
1.       Функція забезпечення цілісності громадянського суспільства. Політична система суспільства як найбільш інституціоналізована система впливає на все суспільство, визначає цілі розвитку, механізми загального управління, політичні і правові норми та принципи. Вона охоплює населення даної території країни. Механізм політичного функціонування, створений на демократичних засадах, відкриває простір для цілісного самовиявлення громадянського суспільства, народу, нації. Сильна, активна політична система сприяє прискоренню розвитку всього громадянського суспільства. А для цього вона повинна насамперед вдало виконувати владні функції.

2.       Владно-політична функція. Політична система суспільства покликана формувати, захищати і підтримувати функціонування політичної влади як цінності. Такою є влада у процесі реалізації політики як керівництва, управління, організації, військової діяльності, заохочення, примусу тощо. Від спрямування політичної системи, характеру владного функціонування і політичного режиму, на який вона спирається, залежить дієвість політики. Владно-політична діяльність політичної системи є значною мірою визначальною, оскільки від демократично або тоталітарне організованої влади залежить зміст усього її функціонування.

3.       Функція народної, національної інтеграції. Держава, політичні партії і рухи, громадсько-політичні утворення у своїй діяльності об'єднані розв'язанням національних проблем, а також проблем народу в цілому, інтереси якого і представляє політична система. Національна інтеграція відбувається навколо національних цінностей, у боротьбі за їх створення, збереження, розквіт, у сприянні розвитку націй, розширенні міжнаціональних зв'язків та ін.

4.       Функція управління. Система органів (державних, партійних і громадських) становить апарат управління суспільством. У суспільстві спостерігається подальше зростання значущості бюрократичних організаційних форм. Йдеться про бюрократію як структурну організацію управління суспільством. Управлінський апарат, що дедалі більше професіоналізується та спеціалізується, набуває політичних функцій. Типи бюрократичних структур залежать від того на основі яких принципів функціонує політична система. При цьому існує небезпека перетворення апарату управління на самостійну політичну силу, що протистоїть владі і контролю обраних народом парламентів та їх депутатів. У разі такого перетворення адміністративний апарат розглядає практичні методи як цілі організації, а саме функціонування як самоціль.

5.       Функція відтворення політичного життя. Суспільне життя являє собою процес відтворення всього фундаментального і творення нового. Житгєспроможність політичної системи залежить від того, наскільки вона здатна постійно спрямовувати свої творчі сили проти ентропійних процесів. Політична система, яка не здатна до відтворення, позбавлена імпульсів самозбереження, об'єктивно несе в собі елементи дезорганізації, розпаду.

6. Функція демократизації життєдіяльності суспільства. Демократизація життєдіяльності усіх структур політичної системи становить систему політичної демократії у єдності, сукупності взаємозв'язків. Така політична демократія є гарантом демократизації всього суспільного організму. Політична система досягає цього, якщо її побудовано за вертикальним принципом (ієрархія органів) і за принципом політичної горизонталі (три рівноправних, взаємоурівноважуючих інститути влади, жоден з яких не може перетворитися на одноосібного господаря системи).

7.             Функція організації й упорядкованості політичного життя. Для XX початку XXI ст. характерна об'єктивна тенденція організації та демократизації всього суспільного життя, насамперед у політичній сфері. Розвиток і організаційне зміцнення державних інституцій, розмаїття політичних партій, рухів і організацій - все це характеризує політичне життя. Вони викликали до життя організацію й упорядкованість як напрям, тенденцію до згуртування політичних сил, як засіб недопущення політичної стихії та її наслідків - терору революцій, переворотів, заколотів, громадянських війн.

8.             Функція консолідації соціально-політичних сил. Зрушення, що відбуваються в сучасному суспільстві, можна охарактеризувати як руйнацію традиційних ціннісних норм (рівноправності, справедливості, революції, комунізму) і пошук нових (свободи, демократії, солідарності тощо). Об'єднання людей у групи, організації відбувається на різних засадах, у тому числі й ціннісних. Реакція людей на цінності, зокрема політичні, зумовлює політичне перегрупування, їх політичну мобільність, зміну функцій політичних організацій, наповнення їх новим політичним змістом. Одна група людей, їх політичні організації, рухи прагнуть до збереження колишніх цінностей, інша - включається в їх кореляцію при збереженні ядра старих цінностей (революція, соціалістичний вибір та ін.), третя - схильна до радикальних змін у суспільстві, четверта - до реально радикальних зрушень на основі нових цінностей (визнання об'єктивних суперечностей, відмова від соціальних спрощень, захист прав індивіда, пріоритет таких прав перед груповими, національне самовизначення, утвердження прав людини). У складних умовах, коли здійснюється перегрупування політичних сил та їх організацій, неприйнятним є силовий тиск щодо носіїв цінностей та їх організаційних структур.

9.             Функція соціально-політичної модернізації. На кожному історичному етапі свого розвитку суспільство ставить за мету соціальну модернізацію. Для країн посткомуністичного суспільства це означає швидкий рух до сучасних цивілізованих структур, високого рівня життя. А цього можна досягти на основі нових технологій і зрілих політичних відносин. Суспільство, для якого характерним є процес модернізації, здійснює відтворення на органічній новації, а не на тенденції розриву або руйнування попередніх організацій. Воно прагне до збалансованості, гармонії економічної, політичної, правової та інших систем, а також їх внутрішніх елементів.

10.         Функція стабілізації соціально-політичного життя. Стабілізаційна діяльність політичної системи полягає в умінні з'ясовувати причини різних конфліктів (класових, групових, міжнаціональних, міжнародних, міждержавних, міжпартійних, регіональних та ін.), не допускати їхнього розвитку, знаходити виходи з кризових ситуацій шляхом досягнення компромісів, встановлення консенсусу. Стабілізаційна функція втілюється в реальних науково обґрунтованих програмах політичного розвитку.




 

Немає коментарів: