Окремі думки до Закону України "Про державну службу" від 17 листопада 2011 року № 4050 VI

Шульга Ірина Леонідівна
аспірант кафедри політичної аналітики і прогнозування

Успіх адміністративної реформи в цілому залежить від вдало визначених шляхів діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських організацій та підприємств при здійсненні делегованих державних функцій. Тому в умовах розвитку суспільних відносин у сфері державного управління виникає потреба реформування існуючих в Україні норм чинного законодавства в тому числі тих, що регулюють діяльність державних службовців. Прийнятий 17 листопада 2011 року Закон України "Про державну службу" (№ 4050 VI) лише в деяких положеннях співпадає із нормами Концепції адміністративної реформи, ухваленої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98.
Для успішної реалізації адміністративної реформи важливим є чіткий розподіл посад органів виконавчої влади на політичні, адміністративні та посади патронатної служби. Цей крок дозволить чітко визначити сфери діяльності та функціональні повноваження працівників органів виконавчої влади всіх рівнів. М. Вебер вважав, що чиновник не повинен робити те саме, що завжди і необхідним чином повинен робити політик, - боротися. Ухвалення рішень є основною діяльністю політика, діяльність політика завжди підкоряється принципу відповідальності, прямо протилежному відповідальності чиновника.
Водночас європейський досвід доводить, що посилення ефективності роботи органів виконавчої влади неможливе без посилення їх дебюрократизації (не плутати із функціоналізацією). На думку доктора політичних наук професора Телешуна С.О., дебюрократизація є організаційним забезпеченням економічних імперативів, що орієнтують на ефективність державного сектора в цілому. Дебюрократизація можлива лише при жорсткій функціоналізації. Під поняттям дебюрократизація слід розуміти процес послаблення наказів, що обмежують самостійність органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності та функціональності в державному управлінні. Основний зміст дебюрократизації включає такі елементи:
- зміна принципів формування організаційної структури державного управління (децентралізація й деконцентрація замість централізації та концентрації, домінування функціонального на противагу галузевому, інтеграція замість спеціалізації та диференції та ін.);
- зміна складу і змісту функцій державного управління, їхньої структури, поява додаткових функцій прогнозування, стратегічного аналізу, оцінки та планування, маркетингу ресурсів, продуктів споживачів, управління людськими ресурсами адміністрації фінансового менеджменту та ін.;
- посилення й організаційне відособлення функцій аналізу, оцінки та координації, зосередження їх на вищих рівнях управління;
- зміна принципів комплектування підрозділів (команди, комітети і робочі групи) на основі змістовних кваліфікаційних, а не формальних критеріїв;
- зміна систем планування, звітності й контролю;
- зміна системи оцінки роботи, стимулювання й контролю персоналу;
- зміна системи винагороди, встановлення залежності її від результатів роботи;
- встановлення домінування кваліфікаційних критеріїв просування й наймання персоналу;
- підвищення мобільності персоналу і скасування інструкцій і правил, що ускладнюють досягнення цілей та показників проміжної ефективності;
- перегляд та скасування видів робіт і операцій, не орієнтованих на кінцевий результат;
- тотальна орієнтація на продуктивність та якість робіт і послуг;
- скорочення чисельності адміністративного персоналу.
Упровадження менеджеризму в діяльність державних організацій включає встановлення п'яти типів індивідуальної підконтрольності як необхідного мінімуму для відповідального чиновника:
- правовий контроль (законодавче регулювання);
- фінансовий контроль (як витрачаються державні кошти);
- з позицій здійснення політики (досягнення цілей; виконання обіцянок і очікувань);
- демократичний контроль (інформація й консультування з виборними органами, зв'язки з громадянами);
- етичний контроль (дії відповідно до етичних норм).
Аналізуючи основний нормативно-правовий акт, що регламентує державно-службові відносини, варто зазначити наступне. Закон визначає принципи, правові та організаційні основи держслужби, умови та порядок реалізації громадянами права на державну службу. Змінено класифікацію посад держслужби, зокрема, замість передбачених чинним законом 7 категорій держслужбовців новою редакцією посади держслужби залежно від характеру та обсягу посадових повноважень поділяються на 5 груп, кожна з яких ділиться на 4 підгрупи. Замість діючих 13 рангів вводиться 9 рангів держслужби. Нові підходи до класифікації посад (стаття 6), а особливо вимоги до рівня професійної компетентності (стаття 16) можуть стати з одного боку причиною серйозної дестабілізації серед державних службовців, а з іншого створити проблеми з укомплектуванням спеціалістами місцевих державних адміністрацій в депресивних територіях.
Занадто багато термінів невиправдано винесено у першу статтю, хоча в самому законі є статті, де якраз з’являється і по суті має розкриватись цей термін. Як приклад - термін «доручення». У частині 1 статті 1 дається таке визначення: «доручення - форма реалізації управлінських повноважень керівником, що передбачає постановку конкретного завдання, визначення його предмета, мети строку та відповідальної за виконання особи». В той же час є стаття 12 «Виконання державним службовцем доручень». В зв’язку з цим доцільно перенести визначення у цю статтю та зробити це визначення придатним для застосування як правову норму. Із визначення терміну «доручення» незрозуміло про яку форму йде мова - усну чи письмову. В залежності від форми зміст доручення може бути різним. Саме визначення терміну є надто складним, особливо в тій частині, що стосується мети та предмета доручення.
Відмінним від діючого закону є той факт, що схема посадових окладів держслужбовців щорічно визначатиметься Кабінетом Міністрів, при цьому мінімальний розмір посадового окладу чиновника не повинний бути меншим ніж 2 розміри мінімальної зарплати. Але не визначено можливість преміювання державних службовців, що може негативно вплинути на зацікавленість (мотивацію) працівників.
Загалом нова редакція закону "Про державну службу" від 17 листопада 2011 року № 4050 VI визначає трудові відносини держслужбовців та державних органів або органів влади.
Порівнюючи новий закон "Про державну службу", прийнятий 17 листопада 2011 року № 4050 VI, з діючим законом від 16 грудня 1993 року № 3723-XII варто зазначити певні протиріччя. Так у пункті 2 статті 7 зазначено, що контроль за додержанням цього закону та інших нормативно-правових актів про державну службу «здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань державної служби у межах його повноважень», проте положення про цей орган не прийнято, як і не вказано його назву.
Недоліки є також у визначенні прав державного службовця (стаття 10), серед яких має бути зазначено право користуватися правами та свободами, гарантованими Конституцією України, окрім випадків визначених законом; захищати свої права та законні інтереси у вищестоящих державних органах та в судовому порядку. Негативом видається той факт, що в законі невизначено обов’язок державного службовця в письмовій формі доповісти про одержання ним доручення, що суперечить чинному законодавству, посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу. Ця норма, на нашу думку, дозволить убезпечити державних службовців від неправомірних наказів та перевищення службових повноважень. У частині 3 статті 12, де йде мова про відповідальність за виконання доручення, міститься припис, що особа, яка виконала доручення «звільняється від відповідальності, якщо доручення буде визнане незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу». У цьому контексті незрозуміло чи є синонімами терміни «наказ» і «доручення», за якими критеріями спеціалісту органу влади слід віднести наказ до «явно злочинного» та наскільки вірною може бути його оцінка.
Аналізу потребує обґрунтованість кваліфікаційних ознак на різні «групи» посад у порівнянні з рівнем заробітної плати, що встановлюється законом. Також незрозумілою є можлива різниця (в понад 3 рази) в рівні оплати праці керівника підрозділу районної державної адміністрації та спеціаліста цього підрозділу. Це при тому, що чисельність жителів більшості районів коливається від 7,5 до 20 тисяч жителів, а самі райони є дотаційними.
Також варто зазначити, що з метою належного виконання вимог статті 48 нового закону важливо переглянути визначений Кабінетом Міністрів України порядок надання службового житла та поліпшення житлових умов держслужбовців.
Висновок: Закон України «Про державну службу» прийнятий 17 листопада 2011 року N 4050-VI в контексті публічної політики містить низку протиріч, що потребують усунення. Реалізація норм нового закону «Про державну службу» потребує витрат таких ресурсів як час, інтелектуальний, організаційний, інформаційний та фінансовий. Найгострішим є питання можливості фінансування нової державної служби. При своєму позитиві Закон «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року N 4050-VI має ряд ризиків, які можуть створити проблеми із застосуванням його в реальному житті та зашкодити формуванню європейського типу державної служби.