неділю, 9 серпня 2009 р.

Лобізм, як механізм впливу неурядових організацій на державні структури України

Сибіга Ігор Іванович,
Аспірант кафедри політичної аналітики і прогнозування
НАДУ при Президентові України
Заступник начальника Управління протокольного забезпечення
Секретаріату Кабінету Міністрів України

Постановка проблеми: здійснення впливу неурядовими організаціями (НУО) на державну політику України відіграє важливе значення, оскільки згадані інституції відіграють особливу роль в політичному і соціально-економічному житті країни. Наявність і повноцінне функціонування неурядових організацій є запорукою демократичного розвитку країни. Усвідомлення змісту діяльності громадських організацій, їхнього місця у процесі формування механізмів державного управління України і ролі в суспільстві має не лише науково-пізнавальне, а й практичне значення. Без цього неможливо об’єктивно проаналізувати реалії сьогоденного життя, виявити протиріччя, які виникають в суспільстві.
Аналіз останніх досліджень і публікацій: Проблемам лобізму і його контролю присвячена низка праць українських вчених. Зокрема, І. Немчинов досліджує умови і специфіку процесів лобіювання через парламентські фракції [9], О. Рамадан основну увагу приділяє визначенню й описові технологій лобіювання. У працях С. Телешуна і
Є. Тихомирової явище лобізму розглядається з різних позицій: і як важливий елемент громадянського суспільства, і як явище, поширене на міжнародному рівні [10, 11]. В цих працях лобізм визнається явищем, необхідним у взаємовідносинах держави і суспільства, існування якого має об’єктивний характер. Наприклад, Ю. Ганжуров вважає, що „лобіювання має розглядатися як невід’ємна складова політичної комунікації, що передбачає механізм прямого і зворотного зв’язку суспільства і держави”[3, с. 51].
Невирішені раніше частини загальної проблеми: Реальні механізми впливу недержавних організацій на державні структури, які поки не стала предметом системних наукових досліджень, жваво обговорюються всередині громадських організацій. Водночас на публічні обговорення виносяться лише теоретичні питання. В результаті чого не відбувається об’єктивної оцінки досягнень чи помилок системи лобіювання як ефективного механізму впливу на державну політику.
Мета та цілі статті. Метою статті є дослідження механізмів впливу неурядових громадських організацій на формування державної політики України. Для досягнення зазначеної мети, необхідно розв’язати наступні дослідницькі цілі: 1) з’ясування основних механізмів впливу недержавних організацій на державні структури; 2) оцінювання ефективності впливу недержавних організацій на державні структури; 3) розгляд пріоритетних завдань недержавних організацій в контексті механізмів впливу; 4) визначення обмежень впливу недержавних організацій на державні структури; 5) визначення рівня залученості недержавних організацій в державні інституції на національному та європейському рівнях.
Неурядові організації є складовою будь-якого суспільства, що існує за умов демократичного режиму. Вони є важливим чинником соціального та політичного життя. В залежності від особливостей кожного окремого суспільства відрізняються лише кількість цих організацій та обсяг дій, які вони виконують. Вони є невід’ємною умовою та необхідною складовою частиною політичного процесу та формальної політичної структури демократичної держави. Співпрацюючи з органами влади, політичними партіями та впливаючи на громадську думку, неурядові організації здатні досягти необхідних політичних рішень, відповідної соціальної політики та матеріальної підтримки держави. Впливають на законодавство та державотворення, на розвиток суспільства, прискорюють демократичні процеси й роблять їх незворотними.
Неурядові організації в Україні (НУО) офіційно не мають права на здійснення законодавчої ініціативи. Тому лобіювання є єдиним “прямим” шляхом представлення інтересів НУО. Поняття “лобізм” (від англ. “lobby”- закрите приміщення для прогулянок, коридор, кулуари) достатньо нове для нашого суспільства. В колишньому СРСР свої інтереси у державних рішеннях відстоювали люди або групи осіб, які, власне, і приймали ці рішення - тобто верхівка КПРС. Неурядові організації не брали участь у формуванні державної політики партії. У демократичному суспільстві саме громадські організації активно впливають на державотворчий процес країни. Причому, їх вплив постійно зростає.
Явище лобізму неоднозначно сприймається суспільною свідомістю. Звідси термін «лобізм» несе як позитивне, так і негативне смислове навантаження. Часто він отримує винятково негативне значення – коли асоціюється з поняттям протекціонізму, підкупу державних службовців і депутатів, коли спостерігається ототожнення механізму лобіювання як сукупності силових методів і корупційних дій для досягнення мети [3, с. 51]. Звісно, лобізм, як система представництва групових інтересів, має і позитивну сторону. Виступаючи в якості важливого і необхідного інституту демократичного процесу, він є формою законного впливу груп інтересів на управлінські рішення державних органів. Але такі практики впливу на представників влади, як незаконний тиск, хабарництво, корупція, формують негативне ставлення до лобізму загалом. В силу можливості поширення таких практик і необхідності запобігання їм, лобізм має бути контрольованим. Адже якщо він стає неконтрольованим, то від цього може постраждати суспільне благо, на задоволення якого спрямована діяльність державних органів.
Розмови про необхідність легалізації лобістської діяльності в Україні, створення для цього законодавчої бази точаться вже немало часу. Необхідність прийняття відповідних законів пояснюється тим, що практика лобіювання інтересів дисонує з неврегульованістю цього явища. Вважається, що це є „причиною мутації практики лобізму в кримінальний бік, маскування лобістських організацій в образі партій, громадських організацій тощо, чия діяльність (коло інтересів, методи дії та ступінь впливу) не обмежені належним чином” .
Те ж саме можна сказати і про неурядові (НУО) чи громадські організації. Вони не обов’язково стають маскою для лобістських організацій, оскільки й самі є лобістськими організаціями за природою чи, принаймні, використовують лобізм у своїй діяльності як інструмент досягнення своїх цілей. Неурядові організації фактично й не приховують свою лобістську сутність. Їх діяльність можна визнати цивілізованим лобіювання.
Значення неурядових організацій значно зросло в Україні за останні десять років. Хоча про їх серйозний вплив на урядову політику чи діяльність Верховної Ради поки що говорити зарано. Натомість в країнах з тривалим досвідом функціонування демократії дослідники звертають увагу на помітне зростання недержавних і некомерційних груп інтересів як на національному, так і на міжнародному рівнях, що призводить до збільшення числа лобістів, які їх представляють. Так, наприкінці 1960-х років у США спостерігався вибух активності лобіювання питань організаціями, що переймаються такими проблемами, як громадянські права, екологія, захист споживачів, охорона здоров’я тощо[12, с. 145]. Лобіювання з боку НУО спонукало федеральний уряд активізувати свою діяльність у цих сферах. Особливо помітним і дієвим, і в межах окремих країн, і в межах світової спільноти, є лобіювання з боку організацій, пов’язаних із захистом довкілля.
Західні джерела розрізняють такі види організацій: 1. Громадські організації (Civil society organizations) - формальні та неформальні групи індивідів або асоціацій, які не належать ні владним ні бізнесовим структурам. 2. Недержавні організації (Non-governmental organizations) - НДО часто плутають з поняттям громадянського суспільства. Насправді вони складають лише верхівку “айсберга” громадянського суспільства. Вони працюють над питаннями гуманітарної допомоги, захисту прав людини, екологічної безпеки. Розрізняють НДО з членством та без нього. 3. Недержавні організації з розвитку (Non-governmental development organizations)- організації, що займаються пошуками шляхів залучення коштів в цілях розвитку певного регіону. Наприклад, такі організації міжнародного масштабу як CARE, Caritas, Novib, Oxfam. Розрізняють організації північного та південного типів. Північні - працюють тільки у напрямку розвитку регіонів. Південні залучаються і до інших проектів на місцевому рівні. 4. Регіональні організації (Сommunity-based organizations) - це невидимий шар “айсбергу” громадських організацій, що знаходиться під шаром недержавних організацій. За звичай - це організації з членством, які розташовані і діють в певному регіоні. Регіональні організації не є завжди формально зареєстрованими. Вони складаються з гуртків, груп інтересів, клубів. Ці організації працюють на волонтерських засадах, хоча і отримують гранти від недержавних організацій. 5. Представницькі недержавні організації (Advocacy NGOs) - організації, що не мають індивідуального членства, а складаються з професійних груп або регіональних недержавних організацій, які прагнуть розширити свої права шляхом колективних зусиль в місцевих асоціаціях та державних структурах. Вони можуть мати місцевий, регіональний, національний та міжнародні масштаби. Представницькі організації забезпечують тренінги, збір інформації та проведення досліджень для своїх членів. Council for Social Welfare, Amnesty International, World Business Counceil for Sustainable Development є яркими представниками цієї групи організацій. 6. Асоціації груп інтересів (Interest group associations) - це асоціації професіоналів. Профспілки найбільш повно репрезентують цю групу організацій. Недержавні організації відрізняються від профспілок тим, що вони є формально відповідальними тільки перед собою, тоді як профспілка звітується перед своїми членами.
У вітчизняному науковому та суспільно-політичному дискурсі, зазвичай, вживаються як синоніми наступні поняття: “неурядова організація” (НУО), “громадська організація” (ГО), “неприбуткова організація” (НПО), "недержавна організація" (НДО), “організація “третього сектору”).
Чинний Закон України “Про об’єднання громадян” від 16.06.1992 р. № 2460-XII дає юридичне визначення поняття “громадська організація”. Воно виходить з того, що громадські організації є однією із різновидностей (як і політичні партії) об’єднань громадян. Ст. 1 вказаного закону стверджує, що об’єднання громадян - це добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Відповідно, Ст. 3 визначає громадську організацію як “об’єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів”.
Серед розмаїття форм участі НУО у формуванні та провадженні державної політики є сенс зосередитися на тих, які в сучасних українських умовах виявилися найбільш ефективними: вплив неурядових аналітичних центрів на розробку та прийняття владних рішень; участь у забезпеченні демократичного, прозорого та чесного характеру виборів у органи державної влади всіх рівнів та місцевого самоврядування; участь у роботі громадських рад і колегій створених при центральних органах влади.
В епоху глобалізації та переходу до інформаційного суспільства все більш активне залучення неурядових аналітичних центрів (НАЦ), або ж, як їх ще називають, think tanks (“фабрик думок”), до вироблення урядової політики стало загальносвітовою тенденцією. Посилюється роль НАЦ, як виробника якісного та суспільно затребуваного інтелектуального продукту і в Україні.
Так, база даних Інституту зовнішньополітичних досліджень (США), який здійснює моніторинг розвитку світової мережі think tanks, станом на початок 2007 року містила відомості про 43 українських НАЦ.
Основними передумовами суспільного авторитету НАЦ є дійсно незалежний характер їх досліджень; відсутність заангажованості політичними, партійними, корпоративними чи іншими груповими інтересами; використання постійного штату висококваліфікованих фахівців; відкритість і прозорість в роботі; помітна присутність в інформаційному просторі; готовність до співпраці як з громадськістю, так і з органами державної влади.
Один із найважливіших каналів впливу НУО на вироблення державної політики – спостереження за формуванням органів державної влади завдяки контролю виборчого процесу. Більшість громадян все ще вважає саме вибори найдієвішим механізмом свого впливу на ухвалення владних рішень. Так, за даними дослідження проведеного фондом “Демократичні ініціативи” у грудні 2007 р. 32 % респондентів вважають такими президентські вибори, а 28 % – парламентські.
Українські НУО за часів незалежності накопичили значний досвід просвітньої роботи з виборцями та моніторингу виборчих кампаній (причому не тільки в Україні, але й за її межами).
Найпоширенішими видами діяльності, що їх здійснюють НУО під час виборчих кампаній стали:
1) інформаційно-мобілізаційні акції: інформування виборців щодо різних аспектів виборчої кампанії і виборчих прав громадян, мобілізація виборців (особливо молодих) та активізація їх участі у виборах;
2) правозахисна діяльність: консультування виборців та учасників виборчого процесу стосовно методів захисту їх виборчих прав;
3) моніторингова діяльність: стеження за дотриманням виборчого законодавства, спостереження на виборчих дільницях та безпосередньо в день голосування, проведення електоральних соціологічних досліджень;
4) просвітницька діяльність: правова й організаційна підготовка спостерігачів, підвищення якості підготовки суддів у галузі виборчого законодавства.
Особливого суспільного значення набула діяльність НУО по забезпеченню чесних та прозорих виборів. Але тільки під час виборів до Верховної Ради у березні 2006 р. вона була вперше унормована – рішенням ЦВК шістнадцять НУО отримали офіційний статус спостерігачів.
Можливості партнерських стосунків між органами влади та інститутами громадянського суспільства розширюються, зокрема, завдяки позитивним тенденціям у становленні останніх. Вже протягом багатьох років в Україні спостерігаються достатньо помітні процеси зростання кількості організацій громадянського суспільства; поліпшення їх фінансового, технічного та кадрового забезпечення; підвищення їх фахового рівня в обраних сферах діяльності.
В багатьох країнах державні структури стимулюють розвиток саме такої форми лобіювання. Наприклад, у Великій Британії лобіювання заохочується самою процедурою законотворення. Перед розглядом законопроекту зацікавленим групам пропонується для дискусії так званий „зелений документ”. За результатами дискусії видається „білий документ”, що містить реакцію зацікавлених груп, лобістських організацій на „зелений документ” і є основою для законопроекту. В Австрії, Франції, Голландії створено спеціальні інститути – соціально-економічні ради, які мають досить чіткий юридичний статус і виконують роль своєрідних „лобістських парламентів”. В Україні поки що мало робиться у цьому напрямі.
Лобізм може здійснюватися у різних формах. Зазвичай виокремлюють формальні і неформальні, прямі та опосередковані форми лобіювання. Використання для лобіювання неурядових організацій є переважно формальним лобіюванням. Хоча можливе і неформальне, тобто – через особисті зв’язки. Неформальне лобіювання за допомогою НУО відбувається в тому випадку, коли організація залучає до своїх лав чи до участі у своїх заходах (конференції, зустрічі, круглі столи тощо) тих, на кого планує справляти вплив. Але такий тип лобіювання можливий лише тоді, коли членство чи участь в такій організації потрібне суб’єктам лобіювання, а це можливо тільки з міркувань престижу чи в розрахунку на якісь інші дивіденди. Таких організацій зараз в Україні практично немає.
Неурядові організації досить розмаїті. До них належать аналітичні та ресурсні центри, інфраструктурні або „парасолькові” організації, об’єднання за інтересами тощо. За типами організацій розрізняються і форми, в яких вони можуть здійснювати лобіювання. Наприклад, аналітичний центр практично не використовує збирання підписів та різні масові акції.
Слід також визнати, що частина неурядових організацій застосовує лобізм у своїй практиці як одну з можливостей досягти своїх цілей, а частина є прямо створеними для провадження лобістської діяльності.
Хоча мало яка організація, особливо з числа аналітичних центрів, визнає себе лобістською, оскільки, по-перше, таким чином вона відверто заявить, що її дослідження чи дії спрямовані на задоволення приватного блага, тоді як вони заявляють, що мають на меті благо спільне, прагнучи заручитися підтримкою громадськості. По-друге, в нашому законодавстві не визначається статус лобістської організації, відтак і самі ці організації оформлюються у вигляді, передбаченому правом. Багато що в цій ситуації залежить також і від „клієнтів” лобіювання.
Процес залучення громадських неурядових організацій до політичного процесу державних структур має три етапи. По-перше, це - допомога у визначенні найбільш актуальних проблем для вирішення (узгодження шляхів подолання проблеми, визначення пріоритетності завдань). Другий етап - це політичне конструювання шляхів розв’язання проблеми ( вибір найбільш правильного шляху з усіх можливих). Третій етап - це імплементація теорії у практику (безпосереднє вирішення проблеми). Визначають чотири можливі шляхи впливу громадських організацій на державну політику :
1) Безпосередній вплив - розв’язання актуальних проблемних питань, які не можуть бути вирішені державою. Цей вплив має короткостроковий ефект, якщо не комбінується з одночасним впливом на зміну політики держави щодо цього питання.
2) Консультативний - направлення державної політики у правильне русло. Громадські організації шукають шляхи представлення інтересів та проблем недостатньо репрезентованих груп через переговори з владними структурами – адвокасі (advocacy).
3) Інноваційний - розробка та демонстрація нових шляхів вирішення проблем.
4) Наглядовий – контроль за правильним виконанням державної політики.
Структури громадянського суспільства, НУО, насамперед покликані забезпечувати інтереси громадян у стосунках з державою, а не навпаки. Однак громадянське суспільство не змогло б існувати за умов, коли б організовані громадяни стали домагатись тільки задоволення державою власних групових, тим більше - вузькогрупових, або й суто приватних інтересів. У цьому відношенні структури громадянського суспільства повинні врівноважувати тиск на державу з перебиранням на себе відповідальності за формування і здійснення державної (публічної) політики.
Це все призводить до критичного ставлення абсолютної більшості населення до органів державної влади і місцевого самоврядування, професійних і молодіжних об’єднань, політичних партій. Що, в свою чергу, спричиняє високий ступі недовіри до вказаних державних та громадянських організацій.
Поняття “неурядові організації” не можна повністю зрозуміти без використання поняття держави, владних структур, державної (публічної) політики. Громадські організації всіма способами намагаються показати свою відмінність від державних структур, але – що є цілком природнім - часто змушені звертатися за вирішенням суспільних проблем до владних структур. Тож, неурядовим організаціям дуже важливо знайти збалансовану позицію щодо державних структур.
Висновки та рекомендації:
Становлення в Україні громадянського суспільства має вирішити двоєдине завдання. З одного боку, забезпечити реальну можливість громадян через різні форми їх об’єднання здійснювати результативний вплив на державу, її органи, посадових осіб. З іншого - громадянин повинен усвідомити себе відповідальним за формування і здійснення державної політики. Відтак, громадянське суспільство слід розглядати як особливу організацію суспільної життєдіяльності, яка забезпечує результативний, диференційований і збалансований вплив громадян на державну владу через їх самоорганізацію.
В Україні, на думку експертів і представників НУО, Уряд має активізувати роботу над положеннями про громадські ради (громадські колегії) і залучати громадськість до обговорення проектів відповідних положень на всіх етапах їх розробки. Громадські ради повинні стати не просто механізмом зворотного зв’язку з громадськістю, а майданчиком для кваліфікованого діалогу з питань політики, обміну досвідом та знаннями. Консультації з громадськістю в рамках громадських рад мають починатися якомога раніше у процесі формулювання позицій і проектів рішень. Залучені до консультацій мають одержувати необхідні матеріали та інформацію в доступному форматі. Теми консультацій мають оголошуватися заздалегідь, щоб їх неурядові учасники мали достатньо часу для підготовки до участі в обговоренні. Звіти про роботу громадських рад мають бути регулярні і публічно доступні. Треба виробити прозорий і простий механізм зворотного зв’язку, за допомогою якого громадськість дізнаватиметься про подальшу долю поданих матеріалів та рекомендацій та ефективність процесу консультацій. Мірилом ефективності роботи громадських рад має бути кількість і якість владних рішень, на прийняття яких вплинули консультації в рамках громадської ради.
В Україні відсутнє будь-яке законодавче поле для легального лобіювання, але наявні низький ступінь децентралізації влади, величезний та громіздкий бюрократичний апарат як у центрі, так і на місцях. Однак, незважаючи на всі ці перешкоди, НУО необхідно залучатись до процесу вирішення проблем методом саме лобіювання, як це робиться в цивілізованих державах. Адже, тільки тоді в Україні стане можлива справжня демократія і громадянське суспільство.
Для більш ефективного залучення НУО до процесів вироблення та реалізації державної політики також пропонується залучити представників НУО до формування Стратегічної ради та Ради громадськості при Президентові України; законодавчо унормувати статус НУО, як непідприємницьких організацій, що займаються суспільно корисною діяльністю (зокрема, через прийняття нового Закону “Про громадські організації”); розробити й затвердити Стратегію розвитку громадянського суспільства в Україні, яка, зокрема, передбачала б і конкретні механізми залучення НУО до формування державної політики; законодавчо визначити статус НУО, як спостерігачів на виборах шляхом внесення відповідних змін у виборче законодавство.





Список використаної літератури
1. Закон України «Про об’єднання громадян» від 16 червня 1992 р.
2. Конституція України від 28 червня 1996 р.
3. Ганжуров Ю. Парламентське лобіювання в контексті політичної комунікації // Політичний менеджмент. - 2005. - № 4 (13). - C. 50 – 62.
4. Голіченко О. Механізми впливу недержавних організацій на державні структури// http://www.spa.ukma.kiev.ua/article.php?story=20040513122124601
5. Грудницька С. Щодо питання про напрями розвитку законодавства про обєднання. // Право україни – 1998 - №11 – с.40-42.
6. Зущик Ю.Лобізм-корупція-реформи // Контекст.-2001.- №7.-С.-20.
7. Мороз О. Партії і суспільство.//Голос України - 1999 – №8 – с.54-58.
8. Князев В. Конституційні гарантії прав, свобод та обов’язків людини і громадянина в Україні. // Право України – 1998 - №11- с.29-31.
9. Немчинов І. Лобіювання як форма діалогу з владою // Контекст. – 2002. - № 2. – С. 9 – 12.
10. Телешун С. Державний устрій України: окремі аспекти розвитку і вдосконалення // Трибуна. - 2000. - № 5-6. - С. 18-20.
11. Тихомирова Є. Лобізм як складова міжнародного PR // Політичний менеджмент. - 2005. - № 1 (10). - C. 143 – 151.
12. Тихомирова Є. Б. Технологія зв’язків з владою: міжнародний досвід лобіювання // Вісник Львівського університету. Серія міжнародні відносини. – 2001. – Випуск 6. – С. 235 – 244.

15 коментарів:

Анонім сказав...

[url=http://buyimitrexonlinerx.com/#zuxdk]imitrex online[/url] - purchase imitrex , http://buyimitrexonlinerx.com/#qvylp buy imitrex online no prescription

Анонім сказав...

[url=http://buyaccutaneorderpillsonline.com/#2795]cheap accutane[/url] - buy accutane online , http://buyaccutaneorderpillsonline.com/#16775 generic accutane

Анонім сказав...

[url=http://buyaccutaneorderpillsonline.com/#20027]cheap generic accutane[/url] - accutane without prescription , http://buyaccutaneorderpillsonline.com/#6495 accutane online

Анонім сказав...

accutane cost - accutane online without prescription , http://buyaccutaneorderpillsonline.com/#17304 buy accutane

Анонім сказав...

[url=http://buyonlinelasixone.com/#17001]cheap lasix[/url] - buy lasix online , http://buyonlinelasixone.com/#4055 lasix online

Анонім сказав...

[url=http://cialisnowdirect.com/#wujlr]generic cialis[/url] - buy cheap cialis , http://cialisnowdirect.com/#ypigp cheap cialis online

Анонім сказав...

[url=http://levitranowdirect.com/#nbnkz]buy generic levitra[/url] - buy levitra , http://levitranowdirect.com/#ibddg cheap generic levitra

Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.
Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.
Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.
Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.
Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.
Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.
Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.
Unknown сказав...
Автор видалив цей коментар.