Муніципальна поліція: функціональні особливості, механізми впровадження, виклики, ризики, нюанси.

Гайдай В. І., аспірант кафедри публічної політики та політичної аналітики НАДУ при Президентові України

АНОТАЦІЯ

Розглянуто сучасний стан функціонування проекту муніципальної поліції, стан прийняття нормативно правової бази для запровадження функціонування муніципальної варти. Проаналізовано світовий досвід виникнення та сучасний стан, виявлено тенденції розвитку муніципальної поліції. Визначено існуючі світові моделі фінансового забезпечення муніципальної поліції.

Проаналізовано та сучасний стан корупції в Україні як шлях для можливого зловживання, та використання органів муніципальної поліції за для інтересів певних класів. Сформовано рекомендації щодо визначення джерел та способів фінансування новоствореного органу.

Ключові слова: муніципальна поліція, муніципальна варта, органи місцевого самоврядування, джерела фінансування.

 

Постановка проблеми. Розвиток місцевого самоврядування, побудова громадянського суспільства, створення об’єднаних територіальних громад, передача ресурсів, повноважень з центрального рівня на місцеві рівні в рамках децентралізації влади та реформи місцевого самоврядування існує необхідність посилення ролі місцевого самоврядування у сферах медицини й освіти, доступних та якісних адміністративних, комунальних, соціальних послуг, гарних доріг, проте варто виділити особливу сферу, а саме сферу контролю за дотриманням жителями громади Законності, та охороною охорони громадського порядку, законності, прав, свобод і законних інтересів громадян яка б якнайповніше кореспондувалася з очікуваннями населення конкретних громад. В багатьох демократичних країнах світу розвиток місцевого самоврядування неодмінно пов’язують з розвитком місцевих сил правопорядку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Вагомий внесок у вивчення проблематики та покращення функціонування сил правопорядку досліджували

M.Stephens, S.Becker, S.Walker, J.Chandler, Р.Фосдик, М.Свешников, В.Кравченко, А.Головін та інші. Проте їх дослідження були присвячені правовому статусу, організації роботи органів місцевого правопорядку.

Огляд наукових публікацій, огляд наукових конференцій та досліджень виявив нагальну необхідність у створенні органів муніципальної поліції, проте виявив проблеми передачі частини функцій від органів Національної поліції України до пропонованих органів муніципальної поліції (варти), проблеми територіального закріплення, підпорядкування, функціонування, підконтрольності та найважливіше фінансового забезпечення діяльності.

Це обумовило необхідність вивчення світового досвіду виникнення та розвитку сил муніципального правопорядку та більш глибоких досліджень у цьому напрямі та пошуку реальної необхідності у створенні муніципальної поліції та шляхів її фінансового забезпечення.

Метою статті є. Метою статті є вивчення досвіду демократичних країн з питань функціонування та забезпечення діяльності місцевої поліції, аналіз сучасного стану в Україні розвитку місцевої поліції, стан правового, економічного забезпечення, формування пропозиції щодо розвитку муніципальної поліції в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження.

Муніципальні поліцейські формування функціонують в багатьох країнах світу. Їх структура, організація і обсяг компетенції відрізняються великою розмаїтістю та залежать від специфіки державного управління, адміністративно-територіального устрою, політико-правових традицій та компетенції поліцейської діяльності. Отже, надзвичайно цікавим і одночасно повчальним є потреба вивчення історичного досвіду організації і функціонування муніципальної поліції, досліджень щодо її компетенції, місця у системі поліцейського обслуговування, управління і відповідно шляхів ії фінансування та інше. Вивчення здобутків вчених минулого, здобутків вчених інших країн, результатів їх досліджень дає можливість визначити необхідність та спрогнозувати майбутнє муніципальної поліції в Україні.

У світовій практиці виділяють різні поліцейські системи. За джерелами фінансування виділяють такі: державні (федеральні), муніципальні (місцевого самоврядування), приватні (поліція фірм, концернів, синдикатів) поліцейські системи, підпорядковані різним міністерствам і відомствам тощо. Незважаючи на схожість, вони мають свій національний характер, досвід, структуру й різноманітні форми діяльності [7].

Досвід зарубіжних країн пропонує два способи організації та функціонування поліції:

- у дворівневій структурі, крім державного озброєного органу виконавчої влади, існують муніципальні органи охорони громадського порядку, що зумовлює покладення на них функцій і повноважень аналогічних державних органів;

- муніципальна поліція діє не замість органів внутрішніх справ на місцевому рівні, а поряд із ними за чіткого розмежування компетенції, відповідного контролю та взаємодії. Така модель наділяє муніципальну міліцію, як правило, деякими правоохоронними функціями (Польща, Чехія та ін.) [6].

Вивчаючи потребу в місцевій поліції варто звернутися до праці М.І. Свєшнікова «Основи і межі самоврядування. Досвід критичного розбору основних питань самоврядування у законодавстві найбільш важливих європейських держав» (1872р.). Досліджуючи питання поліції безпеки як предмету місцевого самоврядування, він звертав увагу на те, що соціальні умови західноєвропейських міст змушують більш сильно відчувати різницю класів і завдяки скупченості населення з’являлась велика небезпека появи активної боротьби цих класів. На думку М.І. Свєшнікова, уряд, побоюючись переходу опозиційних думок у дію, намагався будь-яким чином забезпечити власну безпеку. Завдяки цим побоюванням (як соціального, так і політичного характеру) виникла, особлива поліція великих міст, яка була централізованою і, яка знаходилася в особливих стосунках з головою поліції всієї держави, яким зазвичай є Міністр внутрішніх справ [].

Раймонд Фосдік в роботі «Організація поліції в Європі» (1917р.) відзначив, що поліцейські сили в кожній окремій країні характеризуються певною низкою особливостей, звертав увагу на питання, в чиїх руках має бути управління загальною поліцією і здійснення поліцейської влади: держави або місцевого самоврядування.

Як зазначав Раймонд Фосдік, особливе місце з-поміж інших європейських країн займала поліція Англії, яка є майже повністю місцевою, окрім частини Лондону, яка складає округ державної столичної поліції.

У Великобританії поліцейська система ґрунтується на поєднанні повноважень держави й органів місцевого самоврядування у сфері правопорядку. Діяльність британської поліції спрямована на охорону громадського порядку, попередження правопорушень, затримання й ізоляцію правопорушників, видання окремих нормативних актів для покращення стану громадського порядку та громадської безпеки. [10]

До тридцятих років XIX ст. Великобританія не мала організованої поліцейської системи. В Англії та Уельсі існували тоді місцеві суди і, відповідно, судді, які призначали одного або декількох констеблів для кожного міста і сільського приходу. У Лондоні поліція в самоврядних частинах міста створювалася муніципальними, а іноді навіть парафіяльною владами. Створені таким чином поліцейські загони діяли виключно під повним контролем цих місцевих влад. Серед окремих поліцейських сил Лондона особливе становище займала поліція Боу-Стріт, яка з'явилася ядром столичної поліції: за її діяльність в даний час відповідає міністр внутрішніх справ. Такий стан обумовлювалося тим, що Лондон був не тільки місцем перебування монарха, парламенту і уряду, але одночасно і суспільно-політичним центром Великобританії. [8]

З прийняттям в 1829р. Закону про створення в Лондоні столичної поліції (поліції метрополії), який поклав початок організованої і централізованої в досить великому масштабі поліції, хоча і зберіг дію норм звичайного права про констебль і їх підпорядкуванні місцевим суддям.

У 1835р. британський парламент видав Акт про муніципальні корпораціях, який привів муніципальні поліцейські формування Англії і Уельсу в впорядковану систему.

У 1856 р. Британським парламентом був прийнятий Закон про муніципальної поліції графств і міст, які мають право самоврядування. Він передбачав створення на місцях спеціальних інспекторатів Міністерства внутрішніх справ, які контролюють роботу місцевих поліцейських формувань.

Тільки в кінці XIX століття система управління поліцейськими силами в Великобританії знайшла впорядковану структуру. Між урядом і регіональною владою була остаточно розмежована компетенція по керівництву місцевими поліцейськими загонами. Професійна поліцейська служба, що склалася спершу в Англії, була обґрунтована насамперед політичними причинами і створювалася в першу чергу для посилення захисту приватної власності.

З прийняттям в 1919 р. Закону про поліцію, який надав міністру внутрішніх справ і державного секретаря по Шотландії право приймати рішення з широкого кола питань, включаючи розміри платні і пенсій, умови служби поліцейських, т. е. з таких питань, з якими будь-який місцевий поліцейський загін змушений рахуватися

У 1946 р. було прийнято два Закони про поліцію: один для Англії та Уельсу, другий для Шотландії. Відповідно до цих Законами значне число невеликих місцевих поліцейських загонів було об'єднано з сусідніми поліцейськими загонами. Ці об'єднання отримали назву об'єднаних поліцейських загонів і успішно функціонують в даний час. В Англії та Уельсі були скасовані окремі місцеві поліцейські загони майже у всіх містах, які не мають статуту графства. Право утримувати свої поліцейські загони зберігалося тільки за містами з населенням понад 75 тис. чоловік.

В 1964 р. був виданий Закон «Про поліцію». Цей Закон замінив всі раніше діюче законодавство про поліцію в Англії і Уельсі, зобов'язав міністра внутрішніх справ виявляти більшу ініціативу в поліпшенні поліцейської служби.

В 1990-х рр. була проведена реформа поліції, суть цієї реформи полягала в зміні існуючої структури місцевого самоврядування і створення нових укрупнених графств. Закономірно, що здійснення реформи призвело до чергового укрупнення поліцейських підрозділів.

Основним методом оцінки діяльності поліції є офіційні щорічні інспекції поліцейських загонів в районах з метою встановлення стану та ефективності діяльності. Звіти подаються міністру внутрішніх справ і державному секретарю. Щорічно складаються звіти, в яких міститься аналіз всіх аспектів діяльності муніципалітетів на управління місцевою поліцією, а головне, з підтримання правопорядку на своїй території. Звіти головних інспекторів представляються в парламент і публікуються. Якщо діяльність місцевої влади будь-якого району буде вважатися малоефективною або незадовільною, то це послужить вагомим приводом для скорочення фінансування місцевого поліцейського загону даного графства або міста. Система асигнувань, що виділяються муніципалітетам, є одним з основних засобів впливу уряду на муніципальну поліцію. Кожен місцевий поліцейський загін отримує асигнування із спеціального «поліцейського фонду», що складається з двох основних частин. Перша частина утворюється з доходів, одержуваних муніципалітетом від збору місцевих податків, а також з деяких інших локальних джерел. Друга частина, що становить рівно половину встановлених витрат, вноситься урядом. [4]

Наступною європейською державою, яка заслуговує на увагу є Франція. Поліцейська система Франції поділяється на адміністративну та судову. Завдання останньої передбачають документальне оформлення вчиненого правопорушення, збирання відповідних доказів і розшук правопорушників, які його вчинили. Завданнями адміністративної поліції (поліції чи жандармерії) є підтримання правопорядку, виявлення правопорушень, які посягають на громадський порядок, передача судовій поліції матеріалів для розслідування. Поліція та жандармерія Франції складають протоколи на правопорушників, доставляють порушників до суду, видають письмові приписи тощо. [9]

Франція має досить розвинену систему муніципальної (місцевого самоврядування) поліції, яка повністю утримується за рахунок місцевих бюджетів, здійснює охорону громадського порядку в містах та інших населених пунктах, тісно співпрацює з Національною поліцією.

У Франції діє наближена поліція - це форма децентралізованої поліції, яка надає перевагу переконанню та профілактиці, а не застосуванню примусових заходів, зв'язкам і співпраці з громадою. Наближена поліція передбачає набагато детальнішу «територіалізацію» дій поліції для того, щоб дати їй змогу знати краще не лише свою територію, а й населення, що мешкає на ній. Вона організовується за територіями. Територіальне закріплення поліції має посилити її прозорість і сприяти налагодженню стосунків довіри з населенням.

Жандармерія Франції обслуговує 90% території та є підпорядкованою Міністерству оборони, а поліція обслуговує 10% території та є підпорядкованою Міністерству юстиції. [5]

Муніципальні підрозділи поліції Франції нечисленні, їх функції зводяться до виконання обов'язків щодо підтримання громадського порядку. Крім того, утворюються вони лише в середніх і відносно невеликих містах із населенням понад 10 тисяч мешканців. [2]

Діяльність муніципальної поліції Франції ґрунтується на таких засадах: вона повинна максимально орієнтуватися на розвиток системи патрулів, бути доступною для населення, спрощувати контакти, діяти шляхом реальної присутності; забезпечувати узгодженість дій поліції й інших організацій на одній території, тобто налагоджувати взаємодію між різними поліцейськими структурами, коли на одній території проводяться паралельно дії різних правоохоронних органів - державних і місцевих; сприяти створенню стосунків нового типу між поліцією й мешканцями, знати потреби своєї громади та задовольняти їх; наближена поліція є поліцією профілактичною, репресивною та залякувальною одночасно; вона повинна діяти за стратегією «залякування присутністю» шляхом посилення патрульної поліції.

Іншою за способам фінансування є місцева поліція Нідерландів. Національна поліція Нідерландів складається з 25 регіональних служб і національного агентства поліцейської служби. Двадцять п'ять регіональних служб несуть відповідальність за виконання поліцейської діяльності в своїх регіонах. Кожна служба очолюється регіональним поліцейською радою, що складається з мерів і головних прокурорів. У географічному плані кожен регіон складається з кілька районі, які виконують спільні та спеціалізовані завдання. Кожен район складається з декількох підрозділів нижнього рівня або бюро, а кожна служба має ряд спеціалізованих управлінь. Говорячи про управління., Міністр внутрішніх справ і відносин королівства несе відповідальність за центральну адміністрацію поліції в Нідерландах. Один з мерів (Бургмейстер), в регіоні є адміністратором служби. Спільно з головним прокурором він несе основну відповідальність за діяльність поліцейської служби. [1]

Підсумовуючи вищенаведене можна виділити три способи фінансування організації та діяльності муніципальної поліції у зарубіжних країнах:

1) спосіб фінансування при якому здійснюється поєднання фінансувань як місцевого бюджету так і державного бюджету (Великобританія).

2) фінансування здійснюється за рахунок державного бюджету (Нідерланди);

3) фінансування здійснюється органами місцевого самоврядування (Франція);

В Україні теж були і є спроби наблизити поліцію до населення громад.

Так в  Україні в деяких містах вже функціонує Муніципальна варта. Муніципальні підрозділи по забезпеченню правопорядку, були створені за рішеннями відповідних міських рад у Львові, Вінниці, Кременчуці, Одесі, Чернігові, Дружківці, Дніпрі, Ірпені Київської області та інших містах, та створювалися у формі комунального підприємства для виконання повноважень органів місцевого самоврядування щодо забезпечення на території міст законності, правопорядку, охорони прав, свобод, законних інтересів та майна територіальної громади, в межах наданих повноважень, захисту депутатів та посадових осіб міської ради від протиправних посягань, які пов’язані із здійсненням повноважень та основних завдань, а також від перешкоджання у виконанні ними службових обов’язків. Проте створення органів муніципальної поліції відбувалося без закону, який би регулював повноваження і функції муніципальної поліції.

І відповідно, у створених органів є тільки ті повноваження, які є у звичайного громадянина: побачив злочин, правопорушення — повинен зупинити правопорушника і у разі потреби затримати людину до приїзду поліції.

Також, в рамках проекту Національної поліції України «Поліцейський офіцер громади» метою якого є тісна взаємодія поліцейського з об’єднаною територіальною громадою та орієнтація на її потреби.

Проект передбачає, що офіцер поліції буде тісно взаємодіяти з жителями громади та орієнтуватися на їхні потреби. 80-90% робочого часу поліцейський знаходитиметься в громаді. Він повинен бути доступний для населення, повинен знати мешканців території, яку обслуговує, їхні проблеми та повинен надавати якісні поліцейські послуги. Проектом, серед основних завдань, передбачається, що відповідна громада має взяти на себе частину фінансової підтримки роботи поліцейського.

Однак, нормативним документом, що регламентує роботу поліцейського офіцера громади є Закон України «Про Національну поліцію», а також, наказ МВС України № 650 від 28.07.2017р. «Про затвердження Інструкції з організації діяльності дільничних офіцерів поліції», в якому немає згадування про поліцейського офіцера громади. Отже, права, обов'язки та функціонал у новостворених офіцерів є як у дільничного поліцейського Національної поліції України. Отже, реальна діяльність буде зведена до виконання поставлених завдань та функцій поліцейського Національної поліції на певній територіально-адміністративній одиниці.

Варто зазначити, що разом із створенням комунальних підприємств та реформування дільничних поліцейських, паралельно іде процес прийняття Закону України «Про муніципальну варту».

Проектом пропонується закріпити права місцевих рад створювати муніципальну варту, яка фінансуватиметься за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету (коштів платників податків – мешканців відповідної громади), або за рахунок інших джерел незаборонених законодавством та виконуватиме роль підконтрольного місцевим громадам механізму забезпечення законності та правопорядку на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Законопроект визначає муніципальну варту як орган в системі місцевого самоврядування з метою забезпечення на території, що перебуває під юрисдикцією відповідної ради, охорони громадського порядку, законності, прав, свобод і законних інтересів громадян.

Проектом до завдань муніципальної варти віднесено забезпечення охорони громадського порядку на території юрисдикції відповідної місцевої ради, у взаємодії з органами внутрішніх справ; профілактика правопорушень; охорона майна, що перебуває у комунальній власності; надання окремих видів правової та соціальної допомоги громадянам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам та організаціям, що здійснюють свою діяльність на території відповідної міської ради та місцевої ради об’єднаної територіальної громади тощо.

Підрозділи муніципальної варти не входитимуть до структури територіальних органів МВС України.

Однак при прийнятті закону України про «Муніципальну варту» варто обов’язково враховати, стан корупції в державі (використання службового становища для отримання неправомірної вигоди), а саме у 2018 році в Індексі сприйняття корупції міжнародної організації Трансперенсі Інтернешнл, Україна зайняла 120-те місце зі 180 країн, що досліджувалися. У 2012 році міжнародна аудиторська компанія Ernst & Young ставила Україну в трійку найбільш корумпованих країн світу разом з Колумбією та Бразилією.

Так враховуючи, стан справ які існують в Україні, а саме, грубе та зухвале порушення Законів України вищими посадовими особами органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій (справа Солончака В. – заступника голови Київської міської державної адміністрації та інші справи в зв’язку з чим було прийнято Закон України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України») однією з головних завдань муніципальної поліції може стати фізичний захист вищих посадових осіб від мешканців громади, дій інших правоохоронних органів та прикриття незаконних дій посадових осіб органів місцевого самоврядування, а в основу діяльності муніципальної варти, можуть бути закладені висновки праці Свешнікова М.І., відповідно до яких була взята ідея про захист одного класу від іншого.

Враховуючи, також, одну з подій, а саме справу В. Глуховері – начальника ГУНП в Дніпропетровській області, яка довела, що структура поліції за якої існує лише Національна поліція піддається тиску з середини.

Відповідно, дієвим способом охорони, громадського порядку, захисту прав та свобод громадян, виявлення правопорушень та невідворотності покарання правопорушників, мінімізації ризиків втручання в діяльність може бути організація діяльності поліції дворівневим способом, при якому існують як Національна поліція так і муніципальна, які діють на місцевому рівні за чіткого розмежування компетенції.

Також, враховуючи досвід розвинених країн західної Європи де муніципальна поліція створюється в містах в яких проживає від 10 тис. мешканців, а подекуди від 100 тис. мешканців, можна впевнено стверджувати, що не кожна об’єднана територіальна громада спроможна буде утримувати муніципальну поліцію, а отже доведеться знаходити способи виконання ЗУ «Про муніципальну варту», а саме здійснювати співфінансування муніципальної варти декількома громадами, проте в будь-якому разі доведеться збільшувати видатки з місцевого бюджету і відповідно або збільшувати ставки податки та зборів, вводити нові податки та збори на платників податків, або зменшувати фінансування інших проектів.

Іншим логічним варіантом, є перерозподіл доходу від ПДФО на користь ОМС, адже із введенням муніципальної варти, кількість поліцейських Національної поліції України, на відповідній території, доцільно було б зменшити, і відповідно зменшити видатки Міністерства внутрішніх справ, а отже і доходи державного бюджету, та надати фінансові важелі для ОМС для можливості збільшити видатки на утримання муніципальної варти.

Висновки:

1.         Муніципальна поліція діє в багатьох демократичних країнах, і довела свою спроможність вирішувати завдання які на неї покладено;

2.         Фінансування муніципальної поліціє можливе з різних джерел, серед яких найрозповсюдженішими є: місцевий бюджет, державний бюджет, змішана форма (місцевий та державний бюджети);

3.         В Україні, як демократичній державі, запроваджуються проекти муніципальної поліції, та здійснюється підготовка нормативно-правової бази для функціонування муніципальних сили правопорядку;

4.         Для функціонування муніципальної варти в Україні необхідно знайти дієвий механізм фінансування, який би задовольняв мешканців громади – людей які сплачують грошові кошти для власного захисту.

5.         Потрібно винайти та забезпечити дієвий механізм функціонування муніципальної поліції для однакового забезпечення всіх класів послугами поліції як у виявленні правопорушень так і наданні допомоги.

 

Список використаних джерел.

1. Баранник П. Д. Організація діяльності поліції, регіональний аспект / П.Д. Баранник // Форум права. -2014. -№ 1. - С.24-32. [Електронний ресурс].-Режим доступу:http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?C21COM=2&I21DBN=UJRN&P21DBN=UJRN&IMAGE_FILE_DOWNLOAD=1&Image_file_name=PDF/FP_index.htm_2014_1_6.pdf

2. Головін А.П. Адміністративно-правове регулювання діяльності міліції громадської безпеки : дис. канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 / А.П. Головін. - К., 2004. - 212 с.

3. Свєшніков М. І. Основи і межі самоврядування. Досвід критичного розбору основних питань самоврядування в законодавстві найбільш важливих європейських країн / М. І. Свєшніков. - СПб., 1872. - Ч. 1. - 226 с.

4. Капітонова Н.В. Становлення муніципальної поліції Великобританії / Н. В. Капітонова // Часопис Київського університету права - 2016/3. – С. 417- 420

5. Кравченко В.В. Муніципальна міліція в Україні: проблеми визначення законодавчого статусу /В.В. Кравченко // Організаційно-правові проблеми створення та діяльності муніципальної міліції в Україні : [навч.-метод. посіб.]. - К., 2000. - С. 8-20.

6. Фосдік Р. Організація поліції в Європі // Р. Фосдік; під ред. П.І. Люблінського. - Петроград: видавництво: Петроградського міського Самоврядування, 1917. – 257с.

7. Енциклопедичний юридичний словник / під заг.ред. В.М. Лебедєва, В.Є. Крутских. - М.: Славія, 1999. - 652 с.

8.Chandler J. A. Local Government Today. Politics today. Third ed. UK, Manchester & New York. Manchester University press, 2001. P. 21, 25, 32.

9. Code de Procedure Penale. - Paris : Dalloz, 1995. -P. 38-124.

10. Police Force, police service. Care and control in Britain / ed. by M. Stephens and S. Becker. London, 1994. - P. 107.