субота, 10 вересня 2016 р.

Публічна політика: в очікуванні інституціональних змін

Ситник С.В. кандидат політичних наук, доцент,
доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування
НАДУ при Президентові України

У сучасному світі організації громадянського суспільства, неурядові організації та приватний сектор відіграють не менш важливу роль у процесах розробки політики держави, аніж самі органи публічної влади. Більш активна участь громадян, клієнтів, споживачів і населення стає рисою багатьох урядів і державних і приватних організацій. Громадяни очікують, щоб бути залученими і мати право голосу у справах уряду та в рішеннях органів, які впливають на їхні інтереси [1].  Результатом таких взаємодії є не державна, навіть не суспільна політика, а саме публічна. Вироблення загально колективних цілей формується на перехресті дій владних інститутів, громадськості та груп інтересів, які у сукупності складають процеси публічної політики. Через інституціональні механізми публічної політики, забезпечується не стільки узгодження різнопланових інтересів, скільки їх пристосування, співіснування, чим і забезпечується взаємовигідне партнерство. Таким чином докорінно змінюється зміст загально колективних цілей, які постають вже не результатом артикуляції та агрегації загального суспільного інтересу, а є наслідком інтеракцій держави та недержавних акторів. Відтак розуміння «публічності» політики, як відкритості та прозорості процесів її вироблення з метою забезпечення суспільних інтересів, є надзвичайно спрощеним. У енциклопедії з публічного управління та публічної політики Девіда Шульца вказується, що публічна політика – відноситься до процесу, за допомогою якого члени географічної області або політичної одиниці роблять вибір, стосовно своїх областей та питань, що їх турбують. "Публічна" відображає переваги та дії груп людей, найчастіше через їх спільні голоси, які втілені в управлінських інститутах, і особливо в уряді. "Політика" означає правила, керівництво стратегіями, процесами, планами та доступ громадськості до вирішення їх проблемних областей [2]. Термін " публічна політика»  використовується не тільки для опису цього процесу і його наслідків, але для означення загального набору інструментів і механізмів, за допомогою яких ці рішення приймаються.
Активна участь громад і громадян у цих процесах, створення відповідних інституційних механізмів для забезпечення діалогу з громадами – є ключем до ефективної політики.
Важливим кроком до впровадження нової управлінської ідеології, побудови системи публічного управління від людини та для людини, включення громадян в управління публічними справами, стало прийняття у 2015 році Національної стратегії у сфері прав людини [3]. Метою реалізації Стратегії є забезпечення пріоритетності прав і свобод людини як визначального чинника під час визначення державної політики, прийняття рішень органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Забезпечення права на участь в управлінні державними справами, як визначено у Стратегії, має реалізовуватися через удосконалення механізмів реалізації безпосередньої демократії та механізмів взаємодії між громадянським суспільством та органами державної влади, органами місцевого самоврядування в процесі прийняття рішень, у тому числі щодо вирішення питань місцевого значення. План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року, затверджений урядом [4] містить ряд заходів, які з на думку урядовців, мають забезпечити громадянам реалізацію їхнього права на участь в управлінні державними справами. Важливість  розробки комплексу інституціональних заходів у даній сфері є беззаперечною. Планом передбачено вдосконалення законодавства про всеукраїнський референдум та законодавче врегулювання питання проведення місцевих референдумів, створення умов для запровадження електронної демократії у спосіб розробки та внесення змін до законодавства про вибори та референдуми. Проте далі вказується, що з метою створення умов для забезпечення виборчих та доступності електронного врядування для людей з інвалідністю. Виокремлення окремої цільової групи, як такої, що потребує задоволення своїх прав на участь в управлінні державними справами, на наш погляд, применшує масштабність існуючої проблеми. Адже її суть полягає у можливості використання всіма громадянами інструментів прямої демократії, як механізму реалізації права участі в управлінні публічними справами. Існує реальна потреба удосконалення самих інститутів прямої демократії. Схвалений план дій передбачає також розроблення законопроекту щодо громадського обговорення суспільно важливих рішень (публічні консультації) та удосконалення законодавства у сфері соціального діалогу, зокрема щодо залучення інститутів громадянського суспільства, що в свою чергу має сприяти створенню ефективного механізму взаємодії громадськості з органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Такий вибірковий підхід стосовно інституціональних змін, які мають забезпечити реалізацію Стратегії, не наближає до вирішення існуючих проблем взаємодії держави та громадянського суспільства, і не сприяє впровадженню сучасних стандартів врядування, де від можливості реалізації громадянином своїх прав, вибудовується взаємодія та діалог між державою і суспільством. Дати можливість громадянам реалізовувати свої права на участь у публічних справах у тому числі бути залученим до вироблення публічної політики, можливо лише через створення цілісної інституціональної композиції, яка сприяла б конструктивній взаємодії, залученню громадян безпосередньо до процесу прийняття рішень держави, застосуванню узгоджувальних процедур, розподілу відповідальності за прийняті рішення між всіма учасниками взаємодії.
Інституціональні зміни, які мали  сприяти досягненню публічності як в управлінні, так і виробленні політики, повинні були бути логічним продовженням започаткованих у 2014 році структурних реформ. Дії влади щодо активного впровадження та реалізації реформ, на сьогодні вже мають конкретні результати. Одним із перших законів, що започатковував зміни, був Закон України «Про очищення влади» [5]. Станом на 07.09.2017 у Єдиному державному реєстрі осіб щодо яких застосовано положення даного закону містяться відомості стосовно 930 осіб. На кількасот державних службовців цифра не виглядає вражаючою. Сумнівним також є те, що застосування інструменту люстрації кардинальним чином вплинув на усунення дисфункцій  існуючої політичної системи.  Проте, на наш погляд, саме в під час прийняття даного закону, була «вирішена» доля виборчого законодавства. Сформований публічний резонанс навколо люстрації, виведення її на політичний порядок денний, дав можливість «забалакати» і розпорошити тиск громадськості та відволікти її увагу від необхідності докорінної зміни виборчої системи, а значить впровадження дієвих соціальних ліфтів між владою та громадськістю, створення більш ефективного механізму рекрутування політичної еліти. На наш погляд, запуск системи електронного декларування призведе до більш якісної та, що не менш важливо, об’єктивної «люстрації», оскільки змусить добровільно звільнитися з посад тих чиновників, які насправді мають проблеми з доброчесністю.
Реалії показують, що процеси здійснення реформ виявилися набагато складнішими та більш проблемними, аніж процеси, що вели до прийняття рішень з реформ. Рейтингові списки різних міжнародних індексів (World Economic Forum EOS, IMD World Competitiveness Yearbook, Bertelsmann Foundation SGI, Freedom House NIT, Bertelsmann Foundation SGI, PRS International Country Risk Guide), які відображають стан та рівень корупції в країні,  показують, що Україна, попри тиск міжнародних інституцій, так і не змогла змінити коло своїх сусідів із відсталих азійських /африканських країн та хоч трішки наблизитися до країн-членів ЄС. Звітність, що є у публічному доступі, показує вкрай низьку ефективність правоохоронних органів у питаннях реалізації антикорупційної політики держави. Так, «Відомості про адміністративні корупційні правопорушення» [6] засвідчують відсутність якісних змін боротьби з корупцією у сфері відповідальності таких органів як прокуратура, внутрішніх справ та Служба безпеки. Кількість протоколів про корупційні правопорушення, направлених до суду у звітних періодах 2013 р.; 2014 р.; 2015 р. відповідно становить 2168; 2424; 2147; державних службовців притягнутих судом до відповідальності відповідно становить 163; 195; 129 осіб, з них державних службовців 1-2 категорій відповідно 2; 1; 1. Протягом вказаного звітного періоду зберігається тенденція результативності боротьби з корупцією, згідно з якою основну кількість державних службовців притягнутих судом до відповідальності становлять депутати сільських, селищних, міських, районних рад (відповідно становить 637; 715; 649 осіб) та посадових осіб місцевого самоврядування (відповідно становить 216; 322; 318 осіб). Така ситуація зайвий раз підтверджує, що держава з інституту, який би мав виконувати функції у політичній системі, перетворилася на рентний продукт з обмеженим, якщо не сказати закритим доступом. Паразитуючі рантьє, використовують активи, які належить державі чи громаді. Існуюча система забезпечує довгострокові способи отримання ренти та отримання стабільного та регулярного доходу. Як і будь яка система, корупційна система наділена якостями самозбереження, самовідтворення, виживання та адаптації до вимог зовнішнього середовища.  Такій ситуації політична воля, тиск міжнародних інституцій є чи не єдиним способом її руйнування.
Пройшло майже два роки з дня прийняття антикорупційного законодавства спрямованого на створення системи формування та реалізація державної антикорупційної політики, яка б включала як існуючі державні органи, так і новостворені (НАЗК; НАБУ; САП; Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів). Публічні засади на яких вибудовується політика держави, передбачає, що утворені державою для реалізації управлінських функцій структури, мають бути зрозумілими та доступними громадськості. Між тим на веб-сторінці урядового порталу відсутня інформація щодо наявності у системі органів влади вказаних органів. Не мають достатнього інформаційного наповнення й офіційні веб-сайти цих структур. У той час як очікувані результати діяльності НАЗК, визначені: аналіз якісних даних про корупцію як основа формування антикорупційної політики; активне залучення громадськості до формування, моніторингу та реалізації антикорупційної політики.
 Звісно про ефективність даних структур говорити завчасно, між тим розуміння того, що тактично структурні реформи можуть стати своєрідним компенсатором втрат громадян викликаних реформою монетарної та фіскальної політик, зокрема, наприклад, підвищення тарифів на базові послуги, підштовхуватиме органи влади до реальних змін. В умовах завищених запитів суспільства на зміни, посилених різким зниженням добробуту громадян, результативні та ефективні структурні реформи є чи не єдиним вагомим джерелом убезпечення від делегітимації правлячого режиму.
Список джерел:
1.      Civic Engagement in  Public Policies: A Toolkit. –New York : United Nations, 2007. – Р. 139. – Р. 33.
2.      Schultz D. Encyclopedia of public administration and public policy / David Schultz. – N.Y. : Facts On File, Inc. , 2004. – 526 р. – Р. 350-351.
3.      Національна стратегія у сфері прав людини. Указ Президента України від 25 серпня 2015 року № 501/2015[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/5012015-19364
4.      План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року, затверджений Розпорядженням КМУ від 23 листопада 2015 р. № 1393-р [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=248740679
5.      5. Про очищення влади. Закон України від 16.09.2014 № 1682-VII [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/1682-18
6.    6. Відомості про адміністративні корупційні правопорушення [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.mvs.gov.ua/ua/pages/274_Statistika.htm Статистика

7.       

Немає коментарів: