понеділок, 16 лютого 2015 р.

Окремі аспекти сучасної соціальної політики

 
Олена Акіліна
кандидат економічних наук, доцент,
доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування
Національної академії державного управління при Президентові України


 
Оскільки Україна вже давно проголосила себе соціально – орієнтованою державою, то головним її завданням повинен бути соціальний захист своїх громадян. Втім, замість країни, яка прогресивно розвивається, ми маємо занедбані суспільство, економіку, культуру, освіту, медицину. Жодна політична сила та жодний уряд за роки незалежності не спромоглися змінити цей жалюгідний стан справ та запропонувати реалістичну концепцію соціального бачення розвитку нашої країни. Втім, соціальна захищеність як складова частина національної безпеки країни визначає можливості гармонізації суспільних відносин щодо подолання антагонізмів між окремими частинами суспільства, що виникають в результаті  соціальних деформацій. Останні нагромаджувалися в Україні впродовж усіх років незалежності та вже давно породжували виклики соціальній безпеці країни. Нові загрози національній безпеці, зокрема й соціальній, зумовив військовий конфлікт на Донбасі. У країні з’явилося принципово нове явище – «раптова бідність», від якої потерпають ті, хто зовсім недавно мав гідний соціальний статус, житло, роботу, прийнятний рівень доходу, а тепер позбавлений усього через необхідність залишити свою домівку і виїхати в цілковиту невідомість.
Економічна криза, багаторазово посилена агресією, спричинила необхідність значної економії бюджетних витрат, у т.ч. це стосується й видатків на соціальну сферу. Зменшення соціальних видатків є одним з класичних способів втримання економічної ситуації та запобігання неконтрольованій інфляції. Проте політика економії державних видатків в умовах загального низького життєвого рівня населення провокує зростання нерівності в доступі до освітніх, медичних і соціальних послуг, катастрофічне звуження споживчих можливостей найменш забезпечених прошарків суспільства, посилює їх соціальне відторгнення. Невирішеність соціальних проблем  вимушено переселених осіб (ВПО) спричиняє їх подальше зубожіння, збільшуючи  ризики зростання напруги в суспільстві.
Українське суспільство має зрозуміти, що після війни, хоч би який був її результат, ані воно, ані держава уже не будуть такими, як доти. Але зараз, коли вона ще продовжується, необхідно на державному рівні сформувати політику та програми щодо внутрішньо переміщених осіб стосовно забезпечення їм належних норм проживання й існування. Уже тепер треба замислюватися, що буде з ними після війни, мати сформований план дій як усередині держави, так і ззовні, зокрема працювати з міжнародними партнерами задля отримання допомоги та з усіма, хто дотичний до теперішньої ситуації. Необхідно сприяти внутрішньо переміщеним особам і при цьому знати, що держава може зробити для них сама, а де їй, щоб урегулювати ситуацію, потрібна підтримка.
Для початку принаймні потрібно визначити, в яких умовах живуть ці люди. Так можна буде сформувати уявлення реальної ситуації, тобто оцінити, який відсоток внутрішньо переміщених осіб справді потребує допомоги. До того ж з отриманих даних стануть частково помітні соціальні наслідки збройного конфлікту. По міжнародну допомогу можна звертися лише тоді, коли є чітка інформація і захист видаткових програм для переміщених осіб на державному рівні. Треба максимально конкретизувати як усередині держави, так і для міжнародної спільноти донорів, який відсоток населення потребує допомоги й на досягнення яких конкретно цілей буде витрачено закордонні фінансові дотації.
Також важливим є чітке використання й розуміння термінів «біженці» та «внутрішньо переміщені особи» в українському публічному дискурсі. Необхідно усвідомити вагому різницю між цими двома категоріями осіб. Відомо, що біженці – це іноземці, які перетинають кордон іншої держави, рятуючись від страхіть війни тощо. Внутрішньо переміщена особа (ВПО) в Україні – громадянин України, який постійно проживає на території України, якого змусили або який самостійно покинув своє місце проживання, у результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, масових порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного й техногенного характеру ”[1].
Міжнародні стандарти кажуть про те, що внутрішньо переміщені особи можуть з’явитися не лише під час бойових дій чи війни, а й за умови стихійного лиха чи антропогенної катастрофи[2]. Отже. щоб ефективно допомагати на державному рівні внутрішньо переміщеним особам, не треба чекати оголошення воєнного стану.
За динамікою кількості вимушених переселенців (зростання у 53 рази з квітня по 1 жовтня[3]) Україну нині можна порівнювати з Сирією та Іраком, де де-факто триває громадянська війна. Тепер ВПО вважаються,  за різними оцінками, від 1 млн. до 1,5 млн. осіб. Значна частка ВПО – соціально-вразливі категорії (діти, інваліди та люди похилого віку). Об’єктивної статистики в цьому питанні немає, оскільки є певна частина офіційно не зареєстрованих осіб, тобто тих, хто: не став на облік (проживає у родичів) та не звертався по допомогу до держави.
Ми спостерігаємо нову хвилю ВПО через посилення бойових дій на сході та, як наслідок, зруйновану інфраструктуру, пошкоджені будинки, відсутність роботи. Деякі аналітики звертають увагу на «реверсне» переміщення ВПО. На наш погляд, цей факт не повинен вводити в оману, оскільки основними його причинами є:
   закінчення у ВПО засобів існування, відсутність теплих речей, неможливість подальшого проживання в непристосованих до зими приміщеннях (мова йде, наприклад, про бази відпочинку, літні табори);
   невирішеність соціальних проблем (не змогли знайти роботу, влаштувати дитину на навчання тощо);
   турбота за збереження власного житла та майна (мародерство на території «ДНР – ЛНР» – масове явище в умовах відсутності роботи правоохоронців).
 У нашому дослідженні проблем соціального захисту ВПО застосуємо метод SWOT- аналізу (табл. 1). На даний момент маємо наступні «сильні сторони» державних зусиль в напрямку соціального захисту переселенців:
1.Прийнято Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»1; Верховна Рада України ухвалила в першому читанні проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення соціального захисту внутрішньо переміщених осіб» (реєстраційний номер 1496).
1.         Створено нові структури: Міжвідомчий координаційний штаб з питань ВПО; Державну службу України з питань Автономної Республіки Крим, міста Севастополя та тимчасово переміщених осіб.
2.         Виділено фінансову допомогу: для переселенців-кримчан – до 200 грн. в день на компенсацію вартості проживання (усього виділено 24 млн. грн., які закінчилися в червні 2014 р.3). Для ВПО – по 442 грн. (884 грн. для непрацездатних) за умови перебування на обліку в Центрі зайнятості (на 2+2 місяці).
Але залишається певна кількість не вирішених проблем, що є демонстрацією «слабких сторін»:
·           відсутність достовірної інформації та, як наслідок,  неможливість спланувати фінансові та інші ресурси;
·           нестача фінансування (система освіти, медицини, соціального забезпечення нині  вирішують проблеми за рахунок власних резервів (ущільнення груп і класів, додаткові парти, ліжка), проживання ВПО у санаторіях та інших закладах здійснюється де-факто за рахунок власника приміщення, на ньому ж – комунальні платежі. За оцінками Міністерства регіонального розвитку, на забезпечення потреб переселенців необхідно приблизно 207 млн. дол. США, зокрема 79,5 млн. дол. США на компенсацію оренди житла (при тому, що легальний ринок оренди житла знаходиться в зародковому стані) та 94,5 млн. дол. США на будівництво містечок для переселенців з Донбасу;[4]
·      є проблеми в інституційному забезпеченні («ЦОВВ для ВПО» – лише на папері. Координаційний штаб концентрується в основному на першочергових кроках (вивезти, поселити); немає єдиних стандартів роботи з ВПО на центральному та місцевому рівні;
·           відсутня належна координація роботи органів влади з благодійниками та волонтерами, міжнародними організаціями (проблеми – у кого отримати інформацію, кому передати допомогу).
Перешкодами (загрозами)  на шляху вирішення проблем  соціального захисту ВПО є:
1.       Ускладнюється розміщення ВПО в регіонах, які прийняли на себе найбільше навантаження. На даний момент створено 7 модульних містечок у  Запорізький, Дніпропетровський та Харківський  областях, в яких розміщено 4 тис. осіб[5]( при щомісячному потоку переселенців у 30-35 тисяч осіб3 ).
2.       Закінчуються можливості для задоволення соціальних потреб ВПО у місцях тимчасового розміщення:  
·           і без дітей ВПО дефіцит місць у дитячих садках складав по регіонах до 44%, а після їх переїзду дитячі садки працюють з подвійним навантаженням (з аналогічними проблемами стикаються і школи; усього переміщено майже 121 тис. дітей3);
·           проблеми пов’язані з розміщенням студентів та викладачів «переведених»  із зони АТО;
·           зростає навантаження на лікарів первинної (за півроку у них додалось 84,1 тис. пацієнтів-ВПО, у т.ч. 37,2 тис. дітей3) та вторинної ланки (госпіталізовано 16,6 тис.3).
3.       Загострюється ситуація на ринку праці:
·       за інформацією Державної служби зайнятості, стан  ринку праці щодо забезпечення громадян роботою є напруженим. Нині зареєстровано безробітних – більше як 542 тисячі, а кількість вакансій – близько 38 тисяч, тобто на одну вакансію претендує 144 особи, зокрема, досить серйозною є проблема працевлаштування переселенців. На сьогоднішній день зареєстровано 953 тисячі вимушених переселенців і з них кожна 11 особа, тобто 85,5 тисячі потребують працевлаштування[6];
·       професійна підготовка, що забезпечувала належний статус на ринку праці Донбасу, часто є абсолютно неконкурентною в інших області (жорстка локалізація ринків праці);
·       запропоновані вакансії для працездатних ВПО не задовольняють  по рівню оплати, а навколо місць компактного проживання (санаторіїв, літніх таборів) взагалі немає робочих місць; де є робота – немає житла (місто), а там де є житло – немає роботи (сільська місцевість);
·       тільки 5,6%  працездатних ВПО звернулося до центрів зайнятості6. Деякі аналітики коментують цей факт як відсутність стимулів для праці. Але основною причиною, на нашу думку, є відсутність у працездатних осіб певних документів (наприклад, трудової книжки, яку неможливо забрати з підприємства, що залишилося на окупованій території). Незважаючи на спрощені можливості постановки на облік до Служби зайнятості, надані Законом України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», бюрократичні перепони по факту залишаються нездоланними. Також немає довіри до державних установ (існують певні стереотипи, які базуються на попередньому негативному спілкуванні з виконавчими органами влади);
·       допомогу по безробіттю призначено 52%, тих, хто звернувся до центрів зайнятості;6
4.                        Немає спільних програм між волонтерськими організаціями та державними установами, що опікуються вимушеними переселенцями;
5.         У найбільш складній ситуації опинилися області, найближчі до зони проведення АТО, мешканці яких не мають право на статус ВПО, але стикаються з аналогічними проблемами. Звісно, допомагають недержавні організації, зокрема волонтери і просто небайдужі українці, але коштів вочевидь не вистачає. Найбільш витратними статтями допомоги є облаштування житла й надання медичних послуг, у т.ч. безкоштовні ліки.
6.         Існуюча в країні система адресної допомоги вочевидь не спрацьовує.
 
Отже, на основі проведеного  SWOT- аналізу пропонується:
           максимально спростити бюрократичні процедури стосовно ВПО, зокрема, відмовитись від проходження громіздкої процедури визначення їх статусу, встановити для ВПО особливий режим відновлення втрачених чи залишених документів, доведення юридичних фактів в суді;
           забезпечити доступ  ВПО до усіх послуг (соціальних, медичних, освітніх, судового захисту) у місці тимчасового перебування;
           розподілити повноваження та відповідальності між органами влади (у центрі, на місцях, та по лінії «центральна – місцева влада»);
           визначити зміст і розмір пакету допомоги (прямої та непрямої). Можливі складові компенсація вартості проживання у тимчасовому місці проживання; звільнення від плати за гуртожиток для ВНО – студентів, аспірантів, докторантів; участь на новому місці у програмах забезпечення інсуліном тощо;
           розглянути можливості адресного пільгового кредитування ВПО, залучити до нього комерційні банки;
           запропонувати прозорі правила взаємодії між волонтерами і благодійниками та державою, залучення цих інституцій до експертизи при підготовці рішень;
           створити спеціальні фонди (джерелами мають бути місцеві бюджети та благодійні внески), залучити до вирішення проблем ВПО міжнародні організації, зокрема, УВКБ та ООН;
           активізувати боротьбу з маргіналізацією (одночасно із заходами щодо працевлаштування тимчасово переміщених осіб необхідно активізувати діяльність силових структур для забезпечення належного правопорядку на всій території України. Особливу увагу потрібно звернути на припинення незаконного розповсюдження зброї та боєприпасів із зони АТО,  наркотичних засобів).
Потрібна активізація роботи Міністерства соціальної політики в таких напрямах:
• створення та ведення централізованої системи моніторингу кількості й потреб внутрішньо переміщених осіб з метою отримання достовірної інформації щодо їх категорій, потреб і кількості, зокрема за віком, статтю, освітою, кваліфікацією, за наявністю (станом) житла (тимчасового помешкання), потреби в соціальних, освітніх і медичних послугах, необхідності перекваліфікації та професійного перенавчання, а також намірів повернутися на Донбас (залишитися в регіоні тимчасового перебування);
• забезпечення усіх форм соціальної підтримки вимушено переміщених осіб;
• налагодження діяльності мобільних соціальних офісів у місцях компактного розселення зазначеної категорії громадян;
• тимчасове спрощення умов реєстрації переселенцями приватних дитячих дошкільних закладів і закладів надання соціальних послуг для переселенців;
• розробка й запровадження механізм стимулювання створення нових робочих місць для внутрішньо переміщених осіб, заснований на державній компенсації роботодавцям внесків до соціальних фондів;
• внесення змін до Закону України «Про зайнятість населення» та внесення внутрішньо переміщених осіб до переліку громадян, які потребують додаткових гарантій на ринку праці;
• спрощення процедури отримання внутрішніми переселенцями роботи через центри зайнятості й забезпечення доступу до перенавчання відповідно до наявних вакансій.
Пропонується використання досвіду інших країн щодо практик соціального захисту ВПО, зокрема:
1. З Боснії та Хорватії протягом 1994–1995 років до Сербії втекло близько 500 тис. біженців, а після 1999-го, тобто війни в Косові, ще близько 200 тис. осіб долучилося до їхнього числа, а загальна кількість внутрішніх переселенців становила 2,2 млн.[7] Великий потік біженців поставив перед сербським урядом питання гуманітарної допомоги всім цим особам. У 1996 році було збудовано 3,7 тис. тимчасових центрів їх компактного проживання. Окрім того, створено службу єдиного сервісного вікна для переселенців. 2002-го в Сербії було прийнято національну програму з покращення умов проживання, якості життя та повернення біженців до країн, звідки вони втекли, адже бойові дії там уже давно припинилися. Після 2005 року в Сербії було вироблено чітку політику щодо цих категорій населення, яка допомогла країні виступити з конкретними зверненнями до світової спільноти, зокрема до ЄС, щоб та посприяла у створенні нових робочих місць та інфраструктури для підтримки внутрішньо переміщених осіб. Практика сербського досвіду може прислужитися українцям. Український уряд має розуміти специфічність переселенців як окремої дуже вразливої соціальної групи й надати їм реальний доступ до реалізації їхніх прав.
2.         Проте більш наближеним до українських реалій може бути досвід країн колишнього СРСР. Так, воєнні дії у Нагірному Карабаху спричинили вимушені переселення в Азербайджані ще в останні роки існування СРСР. Вимушеними переселенцями стали 220 тис. осіб[8], а на кінець 1993 р., коли наступ вірменських військ продовжився, потік вимушених переселенців становив 778,5 тис.[9], що призвело до гуманітарної кризи в країні.
Для врегулювання проблеми ВПО у 1992 р. було прийнято Закон «Про статус біженців та вимушених переселенці» (нині діє його редакція від 1999 р.[10] ), а соціальні гарантії ВПО деталізовано в Законі «Про соціальний захист вимушених переселенців і осіб, прирівняних до них»[11], прийнятому у 1999 р. Водночас, з метою мінімізації для переселенців наслідків агресії, створено Соціальний фонд захисту вимушених переселенців.
Проблеми внутрішніх переміщених осіб завжди були для уряду Азербайджану пріоритетними, а можливості їх розв’язання забезпечувалися економічним зростанням, доходами від продажу нафти. Проте, в цій країні
і через багато років після переміщення ВПО мають тимчасовий статус. Крім небезпеки «розморожування» «замороженого» конфлікту, це обумовлює залежність ВПО від держави, створює напругу між ними та корінним населенням.
3.     Наявність значної кількості внутрішньо переміщених осіб є головною міграційною проблемою Грузії. На квітень 2014 р. за даними уряду країні налічувалося 253,57 тис. ВПО, або майже 6 % населення.[12] З 1 березня 2014 р. набула чинності нова редакція Закону «Про внутрішніх переміщених осіб та тих, що зазнають переслідувань, з окупованих територій Грузії»[13]. Її прийняття було спрямовано на усунення наявних прогалин в законодавстві. Якщо раніше, орієнтуючись в економічній політиці на закони ринку, влада сподівалася, що для ВПО ринкова саморегуляція є достатньою, то тепер їм гарантуються права на соціальне забезпечення, отримання різних допомог тощо.
4. Незважаючи на те, що нині багато говорять про відсутність в Україні досвіду вирішення проблем ВПО. Це не зовсім відповідає дійсності,  оскільки ми маємо досвід масового переселення громадян під час Чорнобильської катастрофи  та досвід побудови Славутича.
Наслідки гуманітарної кризи у східній частині Донецької та Луганської областей, не можливо подолати в короткостроковій перспективі – навпаки, існують високі ризики набуття конфліктом довготривалих або навіть хронічних форм. Знадобиться достатньо тривалий час і вагомі ресурси для первинної розбудови територій, відновлення базової життєдіяльності населення в умовах мирного часу. Тому облаштування вимушених переселенців має бути розрахованим на тривалий період. Необхідно забезпечити базові потреби переселенців у житлі, первинній медичній і психологічній допомозі, сприяти їх працевлаштуванню й інтеграції у громади в місцях нового проживання, забезпечити їх термінову зайнятість.
  
 


 
Таблиця 1.
Результати SWOT- аналізу проблем соціального захисту ВПО
Сильні сторони
·       Прийнято Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»; Верховна Рада України ухвалила в першому читанні проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення соціального захисту внутрішньо переміщених осіб»
·       Створено нові структури: Міжвідомчий координаційний штаб з питань ВПО; Державну службу України з питань Автономної Республіки Крим, міста Севастополя та тимчасово переміщених осіб.
·       Виділено фінансову допомогу  ВПО
Слабкі сторони
·           Відсутність достовірної інформації та, як наслідок,  неможливо спланувати фінансові та інші ресурси.
·           Нестача фінансування. За оцінками Міністерства регіонального розвитку, на забезпечення потреб переселенців необхідно приблизно 207 млн дол. США.
·     Проблеми в інституційному забезпеченні .
·     Відсутність належної координації роботи органів влади з благодійниками та волонтерами, міжнародними організаціями
Можливості
      Спростити постановку ВПО на облік у різних органах .
·       Перекласти на бюрократичний апарат відновлення втрачених документів .
·       Забезпечити доступ  ВПО до усіх послуг (соціальних, медичних, освітніх, судового захисту) у місці тимчасового перебування.
·       Розподілити повноважень та відповідальності між органами влади (у центрі, на місцях, та по лінії «центральна – місцева влада»).
·       Визначити зміст і розмір пакету допомоги (прямої та непрямої).
·       Розглянути можливості адресного пільгового кредитування ВПО.
·       Запропонувати прозорі правила взаємодії між волонтерами і благодійниками та державою, залучення цих інституцій до експертизи при підготовці рішень.
·       Створити спеціальні фонди (джерелами мають бути місцеві бюджети, благодійні внески та кошти міжнародних організацій).
      Забезпечити прозорість та публічне звітування держави про витрачання фінансів та матеріально-технічних ресурсів (власних та отриманих від благодійників).
      Активізувати боротьбу з маргіналізацією.
     Посилити роботу Міністерства соціальної політики.
  Використати досвід інших країн щодо соціального захисту ВПО.
 
Загрози
·      Ускладнюється проблема розміщення ВПО в регіонах.
·      Закінчуються можливості для задоволення соціальних потреб ВПО у місцях тимчасового розміщення. 
·      Загострюються проблеми на ринку праці.
·       Немає спільних програм між волонтерськими організаціями та державними установами, що опікуються вимушеними переселенцями;
·      У найбільш складній ситуації опинилися області, найближчі до зони проведення АТО.
·      Існуюча в країні система адресної допомоги вочевидь не спрацьовує.
 
 



[1] ЗАКОН УКРАЇНИ «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»  від 20.10.2014 № 1706-VII  (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 1, ст.1) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1706-18/page
[2] ВПО -  особи, які були змушені рятуватися втечею або покинути свої будинки, або інші місця проживання, через або для того, щоб уникнути наслідків збройного конфлікту, ситуації загального насильства, порушень прав людини або стихійних лих/техногенних катастроф, і які не перетнули міжнародно-визнаний державний кордон України” (з принципів Управління Головного комісара у справах біженців ООН).
 
[3] І. Акімова Аналітичний центр «Нова Соціальна та Економічна політика» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CB4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.idss.org.ua%2Farhiv%2F2014_07_10Akimova.pptx&ei=z73XVKKJNciwsASSqYGQDw&usg=AFQjCNFl1MZfBMiQEEU_6NnaFYfeVjo-UQ&bvm=bv.85464276,d.cWc&cad=rjt
 
[4] Обеспечение потребностей переселенцев из Донбасса обойдется примерно в $207 млн – В. Гройсман [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://interfax.com.ua/news/general/223240.html)
 
[5] 5 канал «Час. Підсумки тижня» 08.02.2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://www.5.ua/
[6] Державна служба зайнятості [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://www.dcz.gov.ua/
[7] Член виконавчого комітету Європейської ради у справах біженців та вигнанців (ECRE), консультант ПРООН Владимир Петронієвич в інтерв’ю Тиждень.ua [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://tyzhden.ua/World/126847
[8] Юнусов А. Азербайджан: страна беженцев // Миграция. – 1998. - № 3-4. – С.11.
 
[9] Юнусов А. Просители убежища, беженцы и вынужденно перемещенные лица в Азербайджане: проблемы и перспективы КАРИМ-Восток – Консорциум прикладных исследований по международной миграции. Пояснительная записка 13/124 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.carimeast. eu/media/exno/Explanatory%20Notes_2013-124.pdf
 
[10] Закон Азербайджанской Республики о статусе беженцев и вынужденных переселенцев [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.migration.gov.az/images/pdf/be8fe5589d68f124389e68a27ec89ab6.pdf
 
[11] О социальной защите вынужденных переселенцев и приравненных к ним лиц. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/13681/
 
[12] Офіційний сайт Міністерства Грузії у справах осіб, вимушено переміщених з окупованих територій,
біженців та розселення http: [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.mra.gov.ge/eng/static/55
 
[13] Law of Georgia on Internally Displaced Persons – Persecuted from the Occupied Territories of Georgia
[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://mra.gov.ge/res/docs/2014
 

Немає коментарів: