понеділок, 7 липня 2014 р.

Публічна політика: підсумки першої половини 2014 року

Ситник С.В. доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування НАДУ при Президентові України

Переплетіння людських та національної трагедій з надією та вірою в краще майбутнє – таких подій першої половини 2014 року буде достатньо, щоб історикам написати окремий том новітньої історії України. У відносинах суспільства та держави 2014 рік – це нове «вікно можливостей», яке формує саму публічну політику, оскільки надає можливість різним групам заявити про свій інтерес та вимагати його забезпечення. Це також можливість становлення практик публічної політики, які до цього в більшій мірі були інструментами легітимізації урядових дій, як політико-управлінських процесів, результатами яких стане вироблення політики держави у різних сферах суспільного буття. Ми ж науковці, які займаються дослідженням публічної політики безперечно отримали надзвичайно великий емпіричний матеріал для її аналізу. Також сподіваємося й на те, що наукове співтовариство, стане повноцінним актором вироблення публічної політики. Варто нагадати, що інституціоналізація публічної політики в розвинутих демократіях, відбувалася у тому числі, шляхом впровадження механізмів залучення неурядових акторів до вироблення політики держави. Поява аналітичних центрів, експертних осередків та їх включення в цей процес, в якійсь мірі, визначило нинішній зміст такого явища як «публічна політика». Вітчизняні реалії засвідчують, що сьогодні можемо говорити не лише про втрачені можливості, а й належним чином оцінити роль науково-дослідних, аналітичних, експертних структур у розробці політики держави. Для прикладу візьмемо ситуацію навколо Криму. Чи можна було передбачити окупацію і саме такий розвиток подій, який стався? Держава постійно витрачала бюджетні кошти на наукові та аналітичні проекти, які урядовці й не мали наміру використовувати у розробці політики держави. Чи стала несподіванкою нинішня окупація Криму? Сьогодні можна багато дискутувати з приводу проведеного референдуму у плані його законності, фальсифікації результатів і т.п. Проте підгрунтя для розгортання цієї ситуації було сформовано задовго до події, що відбулася. Так ще у 2008 р. науковці ряду інститутів НАН України, Інституту стратегічних досліджень, соціологічних центрів проводили комплексне дослідження соціо-економічних, політичних зрізів життя півострова в рамках реалізації науково-дослідного проекту «Кримськотатарський контекст соціальної інтеграції громадян України різних національностей, які проживають у Криму: виклики для держави». Результати, що були отримані вражають, залишилися незатребуваними. Між тим, на наш погляд, вони й до сьогодні не втратили актуальність та підштовхують до необхідності визнання того, що використання правових процедур буде недостатньо, щоб отримати перемогу у спорі за Крим.

Так вражаючими є дані стосовно політичних орієнтацій кримчан. У 2008 році визнали себе тією чи іншою мірою патріотами України 39,6% кримських татар, тоді як серед інших жителів Криму такими вважали себе лише 28,6%. Змінили б українське громадянство на інше 54,7% росіян Криму (проти 22,81% тих, хто не зробив би цього), 38,7% українців (проти 40,1%) і лише 28,6% кримських татар (проти 46%). За подовження терміну перебування ЧФ на території України висловилися абсолютна більшість (80,6%) росіян, більшість (62%) українців і 28,4% кримських татар. Вихід Криму зі складу України і приєднання його до Росії підтримувала переважна більшість (75,9%) росіян і більшість (55,2%) українців. Серед кримських татар таку перспективу підтримували лише 13,8%, проти — 68,5%. 32,3% українців і 40,1% росіян хотіли б, щоб Крим став російською національною автономією у складі України. Однак цю ідею підтримували лише 5,9% кримських татар (проти 75,5%). Позицію «вихід Криму зі складу України і приєднання його до Росії» очевидно можна розцінювати як певну форму протесту, спробу продемонструвати незгоду з діями влади, оскільки прихильників зміни громадянства значно менше по зрізах всіх етнічних груп, що проживають в Криму. Дослідження засвідчило наявність надзвичайно великих проблем із формуванням та стійкістю української політичної нації. Однак, при всій неоднозначності ситуації, умовами за яких ці політичні орієнтири могли бути реалізовані на практиці були:

·         по-перше, слабка динаміка та проблеми формування української громадянської ідентичності, в основі якої спільність інтересів, соціальний порядок, права людини, належне управління. Саме громадянська ідентичність могла б скласти альтернативу ідентичності заснованій на етнічних компонентах (у даному випадку на російській мові) та унеможливити її політизацію;

·         по-друге, винесення питання реалізації політичних орієнтирів на політичний порядок денний, як проблеми, що потребує вирішення. Політичний порядок денний формується виключно політичною елітою і він був сформований на замовлення російської політичної еліти, скориставшись кризою української політичної еліти та її нездатністю адекватно реагувати на ситуацію.

Наприкінці грудня 2013 р. дослідниця ідентичностей населення Криму О.Є. Духнич, аналізуючи події на Майдані зазначила, що «важливий урок для будь-яких політичних і соціальних протестів – крім актуального і популярного в народі внутрішнього змісту, вони зобов'язані дбати і про те, на якій «картинці» вони бачаться в регіонах, як їх сприймають різні етнічні ідентичності України, і це просто необхідно, по-перше, для адекватного сприйняття протесту, по-друге, для усвідомленої його підтримки (чи не підтримки) усіма верствами суспільства. Тому, що зараз багато хто просто обмануті (або самообмануті) – якщо не свідомою і цілеспрямованою пропагандою, то неадекватною картинкою». Майдан, який був представлений як «націоналістичний», а не громадянський чи соціальний протест, сприймався як загроза ідентичностям етнічних груп Криму. Маніпуляції з допомогою вигідних образів ситуацій, говорить про специфіку інструментів впливу, які влада використовувала по відношенню до суспільства, а сам факт їх застосування про певний стан суспільства, який легко піддався такому впливу.

Негативні уроки отримані навколо ситуації в АРК є важливими для розуміння стану процесів публічної політики. Населення Криму, окрім місцевої політичної еліти, яка й формувала порядок денний, не було інтегровано у взаємодію з центральною владою та відповідно включено у процеси оформлення суспільних інтересів та потреб. Нині ця проблема продовжує бути актуальною для всієї України. Існуючі механізми публічної політики, мають бути активно застосовані у процесах так званого "інституціонального будівництва" чи "інституціонального проектування". Адже інституційний дизайн – є певним вибором правил колективного прийняття рішень, де, зокрема, Конституція являє собою набір основних правил для прийняття колективних рішень. Проектування інститутів повинно вирішувати два основних питання: хто має право брати участь? і як будуть прийматися рішення? Хотілося б відмітити деталь, яка була помічена американським дослідником Джосепом. Коломером (Institutional Design Josep M. Colomer Josep M. Colomer. "Institutional Design" Sage Handbook of Comparative Politics (2009 ed). Дослідження практик інституціонального проектування, дало науковцю підстави зауважити, що часто люди шукають свої власні інтереси в отримані зиску не лише від приватних або державних політичних рішень, але й у виборі інституційних правил прийняття цих рішень. Проте, ефективним інституційним дизайном є той, який примушуватиме правителів служити суспільному благу і створюватиме ситуацію, в якій окремо взятий актор не матиме достатнього впливу, щоб нав'язати свій власний проект і свої різноманітні амбіції іншим. Інституційне проектування, здійснення державного будівництва, не може відбуватися за участі окремого актора. Без включення у ці процеси суспільства, створити ефективні інститути неможливо, тим більше коли мова йде про конфліктний стан цього суспільства.

Для нас це питання є надзвичайно важливим і, на жаль, маємо констатувати, що на сьогодні громадянське суспільство так і не було залучено до цих процесів. Більш того, судячи з інформації поданої на веб-сторінці урядового порталу «Громадянське суспільство і влада», за останні півроку нормативно-правова база, що регламентує взаємодії органів державної влади з громадськістю за це час не поповнювалася. 3 липня 2014 року відбулось чергове засідання робочої групи, створеної в Секретаріаті Кабінету Міністрів для підготовки проекту плану заходів з реалізації в Україні міжнародної Ініціативи „Партнерство „Відкритий Уряд” у 2014 – 2015 роках. Згідно з «Плану заходів з реалізації в Україні Ініціативи „Партнерство „Відкритий Уряд” у 2014 – 2015 роках» основні заходи, зокрема сприяння діяльності інститутів громадянського суспільства, їх участі у формуванні та реалізації державної політики мають реалізовуватися вже наприкінці 2014- 2015 роках. Наприклад, лише на травень 2015 року заплановано підготовку та подання в установленому порядку Кабінетові Міністрів проекту Закону України щодо участі громадськості у процесі формування та реалізації державної політики, вирішенні питань місцевого значення.

Між тим імплементація механізмів для представлення інтересів громадськості у політиці держави, залучення громадян до її вироблення є затребуваною суспільством, адже на сьогодні надзвичайно зріс політичний аспект публічного управління. У лютому 2014 року Фонд «Демократичні ініціативи ім. Ілька Кучеріва» разом із Київським міжнародним Інститутом соціології провів опитування Майдану. Основні виявлені мотивації, які спонукали громадян вийти на Майдан – це були «жорстокі репресії влади проти учасників протестів», та «прагнення змінити життя в Україні». У переважній більшості вимоги, що висувалися на Майдані та були підтримані громадянами, були свідченням того, що державні інституції не виконують своїх функцій. Та й сам факт виникнення політичного протесту, як форми неконвенціональної участі засвідчує ситуацію, коли прийняті норми форми вираження інтересів і впливу на владу не діють або не є ефективними. Відповідно до тих пір, поки будуть відсутні дієві інституціональні канали вираження їх інтересів, протест, як форма їх вираження буде зберігати свою актуальність. Це суттєво знижуватиме керованість кризою, оскільки протест в однаковій мірі може бути й формою політичної участі, й формою поведінки маргіналів, схильних до деструктивних дій. На сьогодні у кожному конкретному прикладі, надзвичайно важко довести, чи протестна поведінка громадян, яка може виражатися у блокуванні адмінбудівель, судових засідань, ініціюванні міні-майданів тощо є наслідком деструктивною поведінки, чи свідченням відсутності альтернативних інституціоналізованих способів впливу на діяльність органів влади, на процес прийняття рішень.

Керованість – проблема, яка має бути поставлена на порядок денний. С. Хантінгтон у праці «Політичний порядок у суспільствах, що змінюються», зазначав, що найважливішим з того, що відрізняє одну країну від іншої в політичному відношенні, є не форма правління, а ступінь керованості. Демократичні країни і диктатури відрізняються один від одного менше, чим відрізняються ті країни, політичне життя яких характеризується згодою, міцністю громадських зв'язків, легітимністю, організованістю, ефективністю, стабільністю, від тих, де цього найбільше бракує. Досягнення керованості на основі повернення довіри до органів державної влади, до держави – є нині одними з найбільш актуальних задач, які мають бути вирішенні для того, щоб розпочати вирішувати проблеми подальшого розвитку країни. Механізми формування довіри є визначеними. Ще у 2007 році в рамках роботи сьомого Глобального форуму з питань формування уряду нового типу, організованого Організацією Об'єднаних Націй, була схвалена Віденська декларація, яка визначила, що довіра до урядів базується на:

1) забезпеченні легітимності уряду. Особливу роль у забезпеченні легітимності мають відігравати дотримання гарантій верховенства права та конструктивні взаємини між парламентом і виконавчою владою в цілях зміцнення чинника довіри.

2) Встановленні пріоритетів у наданні послуг та забезпечення доступу до них. Ефективна робота державного сектора створює довіру до уряду, забезпечуючи його «практичну цінність» в очах населення, як гаранта необхідних послуг у громадському секторі. Довіра до уряду частково визначається тим ступенем, в якій уряд здатний рахуватися з потребами громадян та надати їм можливості доступу до основних послуг, від яких залежить їх існування. Необхідно враховувати думки громадян і передбачати їх активну участь у процесах управління.

3) Підвищенні транспарентності і підзвітності в цілях боротьби з корупцією.

4) Розширенні доступу до інформаційно-комунікаційних технологій.

5) Залученні громадянського суспільства. З метою максимального зміцнення довіри до урядових структур, громадянське суспільство потрібно наділити повноваженнями повноправного партнера для участі в управлінні. Найефективніший способом зміцнення довіри і створення атмосфери довіри в суспільстві , визначено підтримка постійного конструктивного діалогу

7) Зближенні уряду і народу. Одним з найбільш ефективних способів подолання розриву між громадянами, політичними діячами та керівниками державно-адміністративних органів є місцеве самоврядування. Децентралізація та розширення повноважень органів самоврядування має здійснюватися у такий спосіб, щоб вони могли належним чином функціонувати в якості каналів зв'язку між населенням і урядом.

8) Створенні умов, які дозволяють розвивати партнерські відносини між державним і приватним секторами.

9) Заохоченні інноваційних методів реформування державного сектору. Рекомендовано урядам застосовувати стратегії стимулювання, які передбачають заохочення співробітників державного сектора, які успішно впроваджують новаторські ідеї, що підвищують якість державної служби.

            Менш ніж рік назад, ми говорили про процеси «сприяння розвитку громадянського суспільства». Наразі ситуація, демонструє спроможність громадян, інститутів громадянського суспільства об’єднуватися навколо суспільних інтересів та ефективно вирішувати суспільні проблеми. Громадське суспільство проявляє готовність бути провідним актором вироблення публічної політики та навіть сприяти у цьому розвитку державі.

Немає коментарів: