Що таке публічна політика?

Колектив кафедри політичної аналітики і прогнозування

НАДУ при Президентові України

під редакцією : проф., д.політ.н., С.О.Телешуна

к.політ.н., доцент, С.В. Ситник

к.політ.н., доцент, І.В. Рейтеровича

Місце теорії публічної політики в системі суспільних наук. Особливістю сучасного розвитку суспільних наук є їх значне дроблення, виокремлення нових підгалузей наук та відокремлення галузей. Що таке політична наука? Що таке наука з державного управління? Відповіді на ці питання не є усталеними і відображають традиції національних шкіл. Так, згідно з визначення затвердженого Американською асоціацією політичної науки (APSA), політична наука (political science) вивчає органи влади, публічну політику, політичні процеси та системи, політичну поведінку. Підгалузями політичної науки є політична теорія, політична філософія, політична ідеологія, політекономія, політична психологія, політичні дослідження та аналіз, порівняльна політика, міжнародні відносини та інше. В Енциклопедії «Британіка» зазначається, що політична наука займається системним вивченням управління шляхом застосування емпіричних та наукових методів аналізу. Традиційним предметом вивчення політичної науки є держава, її органи та інститути. Проте сучасний спектр предмету політичної науки значно ширший і охоплює дослідження всіх соціальних, культурних та психологічних чинників, які взаємно впливають на роботу уряду і політичного організму.

Енциклопедія «Британіка» дає також визначення державному управлінню як процесу реалізації політики органів державної влади (government policies), зокрема, це планування, організація, керівництво, координація та контроль державних операцій. Державне управління здійснюється державними службовцями, які працюють в державних відомствах та установах на всіх рівнях влади, а також виконують широкий спектр завдань. Під державним управлінням мається на увазі передусім реалізація державної політики, в основному, з боку виконавчої влади. Таким чином, державне управління має справу з управлінням державними програмами. Проте Енциклопедія «Британіка» не визначає державне управління як окрему галузь науки.

Американські вчені й до сьогодні дискутують стосовно того, яке основне питання дослідження повинно вирішувати державне управління, для того, щоб воно претендувало на статус науки. Тому якого-небудь усталеного визначення науки «державне управління» не існує. Проте ніхто не заперечує існування практики державного управління, свідченням чого є безліч університетських програм, спрямованих на підготовку магістра державного управління (master of public administration – МРА). Відмінною ознакою сьогодення є тенденція до впровадження комплексних програм. Так, на сьогодні у Гарвардській школі Кеннеді два роки магістерської програми з публічної політики (master of public policy – MPP) передбачають підготовку слухачів на основі формування концептуальних основ і практичних навичок, необхідних для досягнення успіху в системі публічного управління. Вимоги MPP побудовані на фундаменті із трьох методологічних основ: аналіз, управління і керівництво, при цьому базові дисципліни тією чи іншою мірою пов’язані з політичним аналізом. Спеціалісти, які пройшли MPP-програму, володіють навиками у сфері аналізу політики та програм і забезпечують спеціалістам з MPA (адміністрування) реалізацію державних програм. У цілому програма MPP акцентує увагу на систематичному аналізі питань, пов'язаних з публічною політикою та пов’язаними з ними процесами прийняття рішень, у той час як в програмах МРА приділяють більше уваги реалізації державної політики. При цьому деякі університети почали пропонувати комбінований ступінь МППА – «магістр публічної політики та управління». Національний центр статистики освіти (NCES) Сполучених Штатів Америки визначає управління публічною політикою як напрям магістерських програм з вивчення державного управління.

Російські вчені часто цитують Вудро Вільсона, який сказав, що державне управління є найпізнішим плодом політичної науки. Відповідно російська наукова традиція розглядає державне управління і політику (public administration and policy) як галузь політичної науки, предметом якої є організація та діяльність державних органів та пов’язаних з ними установ з приводу задоволення суспільних інтересів. Разом з тим, у Росії державне управління та політика формально відноситься до економічних та юридичних дисциплін.

Чи це самостійні наукові напрями, чи державне управління є підгалуззю політичної науки або управлінської науки – все це є предметом наукових дискусій. Прихильність науковця до тієї чи іншої позиції часто визначається його схильністю збільшувати чи, навпаки, зменшувати вододіл між політикою та управлінням, визначати чи є дихотомія між поняттями «політика» та «державне управління». Так, до 30-х років ХХ ст. вважалося, що політична наука відіграє важливу роль у визначення інтелектуального простору державного управління. Тривалий час домінував інструментальний підхід, який визначав, що політичну науку та державне управління пов’язує політична система, зокрема, процеси «входу» та «виходу» з неї. Й до сьогодні серед науковців є достатньо категоричні твердження науковців, які зауважують, що державне управління є міждисциплінарним гібридом, у якому найбільше запозичень саме з політичної науки.

З початку 1970-х років з’являється концепція під назвою «публічного політичного підходу» до управління («public policy approach» to administration). Концепція розглядає, якою мірою кожна стадія у розробці і здійсненні політики впливає на її загальну форму. Природа процесу прийняття рішень починає визначати зміст державного управління. Можливо саме цей період можна умовно вважати часом «народження» теорії публічної політики, яка пов’язала політику з державним управлінням та стала предметом для дослідження в межах відповідних наукових галузей. З цього часу увага науковців концентрується на виробленні публічної політики, яке представляється як складне переплетіння політичних та управлінських процесів у результаті яких відбувається прийняття політичних та управлінських рішень. Політична складова процесу прийняття рішень – це взаємодія політичних акторів, внаслідок якої схвалюється те чи інше рішення. Управлінська – це технічне, інформаційно-аналітичне, інтелектуальне забезпечення процесу. Схема вироблення публічної політики, яка вибудовується, починаючи з ідентифікації проблеми, формування публічного та інституційного порядків денних, обрання тієї чи іншої моделі рішення, формулювання альтернатив рішень, обрання рішення, реалізація, контроль за виконанням, це відображення того як політика впливає на державне управління.

               Цілком можна стверджувати, що публічна політика як цілісне явище, як процес, як механізм не може бути повноцінно розкритою в межах лише політичної науки чи державного управління. Концепції та теорії, які використовуються для розкриття природи публічної політики, її аналізу як процесу, належать до різних галузей знання. Сукупність методів, що дають можливість розкривати природу публічної політики, характеризувати її процеси, належать і до соціології (дослідження суспільства, публічної сфер, розподіл суспільних благ), і до психології (поведінка акторів), і до економічної науки (дослідження механізмів колективної дії, суспільного вибору). Дж. Сорос, коментуючи тренди, які мають місце у сучасному глобалізованому світі, вказав, що домінуючу роль в управлінні будуть відігравати соціологія, а психологія, які є більш перспективними у поясненні складних сучасних реалій.

Наукові галузі/ теорії та концепції (у даній таблиці використані теорії та концепції для пояснення сфери публічних справ, подані С.Томсоном і С.Джоном )	Застосування в публічній політиці
Політична наука:
Теорія групової політики	Теорія пояснює державну політику як результат взаємодії груп інтересів, визначає плюралізм та корпоративізм як основні моделі вироблення та реалізації державної політики
Теорія заінтересованих груп	Теорія пояснює мотиви залучення недержавних акторів до вироблення публічної політики, пояснює їх політичні стратегії
Концепція політичного лобіювання	Концепція описує механізми впливу на прийняття політико-управлінських рішень
Концепція політичних мереж	Концепція розкриває форми політичних мереж, формування спільного інтересу в секторальній політиці
Концепція зв’язків з урядовими структурами (GR)	Концепція розкриває механізм політичної комунікації держави, бізнесу та суспільства
Соціологія:
Теорія ресурсної залежності	Теорія пояснює взаємодію з урядом як механізм зниження невизначеностей та збільшення ресурсів заінтересованих сторін
Інституціональна теорія	Теорія пояснює поведінку, обрання стратегії заінтересованою стороною у залежності від інституціонального середовища
Менеджмент:
Ресурсна теорія організації	Теорія пояснює взаємодію з урядом як практику формування стратегічних ресурсів і підвищення власної конкурентоздатності
Поведінкова теорія фірми	Теорія пояснює реакцію (активність, пасивність) фірми на оточуюче середовище (уряд)
Концепція принципал-агентських відносин	Концепція пояснює політичну активність недержавних акторів, шляхом створення своїх агентів всередині державної служби і використання їх у задоволені власних потреб
Економічна наука:
Теорія груп та колективної дії	Теорія дає визначення поняттю «інтерес», пояснює природу політичної активності індивідів, механізм створення та розподілу суспільних та колективних благ
Теорія суспільного вибору	Теорія пояснює політичну активність недержавних акторів як купівлю бажаної публічної політики
Теорія ігор	Теорія пояснює тактику поведінки недержавних акторів у взаємодії з державою з врахуванням поведінки інших як конкурентів у впливі на формування державної політики
Теорія трансакційних витрат	Теорія пояснює природу створення коаліцій і об’єднань спільних зусиль заради досягнення цілей

 

Складне переплетіння політики та управління, яке й створило публічну політику, сьогодні знаходить своє відображення у сучасних концепціях врядування Governance, New Public Governance, Good Governance, у яких публічна політика виступає як ціль і, водночас, як результат державного управління. Термін «публічна політика» застосовується для означення державної політики країн Європейського Союзу, яка є результатом сумісної діяльності національних та наднаціональних органів управління. Принципи здійснення державного управління, визначені Білою Книгою, базуються саме на засадах публічної політики, яка передбачає взаємодії державних, недержавних акторів та наднаціональних структур. Саме такий механізм формує публічні площадки для прийняття політичних рішень спрямованих на досягнення суспільно значимих цілей.

Визначення публічної політики

Публічна політика (public policy) – заснована на механізмах публічного узгодження

інтересів заінтересованих сторін, політика органів публічного управління, яка спрямована на досягнення суспільнозначимих цілей та вирішення суспільноважливих задач.

Що є спільного та відмінного між поняттями «державна політика» та «публічна політика»?

По-перше, механізм формування – у публічній політиці – це завжди механізми, які забезпечують можливості представлення та узгодження позицій заінтересованих сторін у прийнятті політичного, політико-управлінського рішення. Наприклад, для американців державна політика («public policy») є «публічною», так як ці механізми вже закладені у так званій плюралістичній моделі формування державної політики. Чи є «державна політика» та «публічна політика» одним і тим самим поняттям? Відповідь на це запитання дає аналіз самого механізму прийняття рішень та програм (вироблення політики), зокрема таких параметрів як:

– спосіб, у який актуалізується проблема і набуває статусу суспільнозначимої;

– наскільки заінтересовані сторони мають можливість користуватися каналами доступу до прийняття рішень;

– чи є ці канали;

– чи існують зворотні зв’язки між суб’єктом і об’єктом прийняття рішень тощо.

Тобто «державна політика» і «публічна політика» можуть як ототожнюватися, так і становити різні поняття в залежності від механізму їх вироблення.

По-друге, публічна політика спрямована на забезпечення суспільного інтересу (на відміну від таких варіантів як «державний інтерес», «корпоративний інтерес», «приватний інтерес»). За певних політичних режимів держава може блокувати та «відмовлятися» від санкціонування певних суспільних інтересів і вони ніколи не набувають статусу публічного інтересу. Завдання публічної політики створити механізми виявлення і забезпечення суспільного інтересу.

По-третє, «державна політика», «державне управління» нині піддаються суттєвим трансформаціям під впливом нових структур суспільних взаємодій (мереж), глобалізації (глобальне управління), інформаційних технологій (електронне врядування). Публічна сфера набуває значимості як платформа взаємодій та вироблення суспільних інтересів, формулювання суспільних цілей та задач. Державна політика перестає бути державною, як такою, і набуває ознак публічності у тому розмінні, що держава визнається актором, що діє та вибудовує свою політику та здійснює управління в публічній сфері.

Варто також відмітити, що особливістю сучасних політичних процесів є значне зростання вимог, які суспільство пред’являє політичній системі. В ситуації, коли органи державної влади не здатні реагувати на існуючі запити, держава все частіше починає перекладати деякі функції на інших недержавних акторів (взяти, для прикладу, сферу надання публічних послуг). Тенденція, яка відображає, що недержавні актори все активніше включаються у процеси вироблення політики, спрямованої на забезпечення суспільних інтересів і задач, стає дедалі відчутною. Це також є зрізом публічної політики.