субота, 7 квітня 2012 р.

GR – ІНСТРУМЕНТ ФУНКЦІОНАЛЬНОГО ПРЕДСТАВНИЦТВА ІНТЕРЕСІВ ТА ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПУБЛІЧНОЇ ПОЛІТИКИ


Ситник С.В.
кандидат політичних наук, доцент,
доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування
Національної академії державного управління при Президентові України


Процеси публічної політики, зокрема міжсекторальні взаємодії держави, бізнесу та громадянського суспільства все частіше стають предметом обговорення як науковців, так і тих, хто бере на себе відповідальність за здійснення реформ, вироблення стратегій подальшого розвитку суспільства. Новий формат відносин основних акторів політико-управлінських відносин є в однаковій мірі актуальним як для демократично та економічно розвинутих країн, так і для тих, які лише розвиваються. Викладачі кафедри політичної аналітики і прогнозування НАДУ при Президентові України мають суттєвий науковий доробок у дослідженні процесів взаємодії органів державної влади, бізнесу та громадянського суспільства. Проте питання «GR» (Government Relations) як механізму міжсекторальної взаємодії залишався поза увагою. Більш того, у ході обговорення виявилося, що сам термін «GR» є маловживаним у дослідницькій практиці. Між тим, якщо взяти для прикладу наших російських колег-науковців, що займаються питаннями лобізму, публічно-приватного (державно-приватного) партнерства, соціальної відповідальності бізнесу, комунікацій влади, бізнесу та громадянського суспільства, то виявляється, що тема GR-механізмів є надзвичайно актуальною та затребуваною. За 2011 рік Центром з вивчення проблем взаємодії влади та бізнесу у Росії було організовано ряд конференцій та міжнародний конгрес з питань зв’язків з органами державної влади. Висока ступінь зацікавленості не лише російськими науковцями, а й представниками бізнесу GR-зв’язками вилилася у досить серйозні результати. Так, у 2011-2012 роках було видано низку монографій («Бизнес и власть в России: теория и практика взаимодействия / за науч. ред. А.А. Шохина; Толстых П.А. GR: Практикум по лоббизму в России; Толмачёва И. Лоббизм по-русски. Между бизнесом и властью тощо). У 2012 році надруковано навчальний посібник: «GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса» (підготовлений Академією народного господарства та державної служби при Президентові Російської Федерації та Санкт-Петербурзьким державним університетом). Вихід навчального посібника засвідчив, що проблема має не лише науковий характер, а й існує соціальне замовлення на підготовку кваліфікованих кадрів, як бізнес-менеджерівського спрямування, так і фахівців з державного управління, які б володіли навиками використання GR-механізмів. Із пострадянських країн – це перший крок у даному напрямі. Хоча потрібно відмітити, що це дійсно нове для російської бізнес-практики явище. Нерозуміння його змісту призводить до поширення часто діаметрально протилежних думок: «GR як термін ще невідомий пересічному громадянину, тому на відміну від поняття «лобізм» не несе в собі негативу і є вдалою його підміною» та «GR є темною стороною лобізму». Хоча обидва ці підходи є далекими від справжнього розуміння суті та змісту GR.
Ринок GR-фахівців лише починає формуватися, на відміну від, наприклад, відповідного американського ринку, де навчальні програми з консалтингу, зокрема з GR існують в університетах. Аналіз американських наукових досліджень та аналіз змістового наповнення університетських програм США дає можливість окреслити специфіку формування «Government Relations». Вищі навчальні заклади пропонують представникам бізнесу не лише опановувати специфіку державних процесів, а й формувати якісні взаємодії урядових, ділових кіл та громадськості у прийнятті політичних рішень. Основна ідея, на якій базується підготовка GR-спеціалістів – це чітке усвідомлення того, що GR дає можливість вибудувати діалог та наблизити, з одного боку, бізнес до розуміння труднощів управління державою та суспільством, а з іншого боку – урядові структури до складностей ведення бізнесу. Через такий механізм відпрацьовуються та встановлюються ефекти впливу потенційних рішень на бізнес та суспільство. Це дещо змінює акценти в усталеній практиці взаємодії влади і бізнесу розвинутих демократій. Тепер, використовуючи механізм GR, бізнес та громадськість мають стати активними учасниками процесу прийняття політичних рішень, GR-спеціаліст має відслідковувати важливі для бізнесу питання, визначати наслідки прийняття законів та подавати рекомендації щодо їх оптимізації. Джиарщик займається моніторингом інформації та ініціатив профільних органів державної влади, донесенням інформації компанії до профільного чиновника/депутата з ціллю забезпечення врахування її позиції при вироблення політичних рішень, вплив та корегування позиції органів державної влади в інтересах компанії [2]. Відповідно лобізм, як механізм впливу на прийняття державних рішень, є лише одним з видів діяльності GR-спеціаліста.
Варто відзначити, що в американській практиці, на відміну від російської, GR включає взаємодії з урядовими структурами, які вибудовують не лише бізнесові структури, а й неурядові організації. Механізми GR глибоко вкорінені в американській плюралістичній моделі формування державної політики. Вони є її частиною та виступають одним з інструментів реалізації інтересів. Поширення GR-практик в країнах сталої демократії було зумовлено формуванням сфери публічних справ (Public affairs) та інституалізацією лобістської діяльності наприкінці 40-х та протягом 50-х років ХХ століття. Процеси інституційного оформлення лобізму, що мають місце сьогодні в Росії, хоч і є незавершеними, між тим також стали поштовхом до професіоналізації GR-діяльності. Щоправда, більшість науковців зазначають, що серед чинників, які змусили компанії створювати GR-департаменти, слід передусім відзначити наступні:
– підвищення ролі держави і державних акторів в економіці. Це напряму поставило залежність успішності компанії від лояльності держави;
– інтеграція в міжнародне корпоративне середовище;
– антикорупційні ініціативи влади [4, с. 232].
Самі джиарщики відзначають, що популяризації GR сприяла ніщо інше, як економічна криза. Для російських компаній, наприклад, тих, які занесені до списку системоутворюючих організацій, в цей період особливої значимості набула участь в програмах державної підтримки. Від ефективної роботи у цьому напрямі залежала їх економічна ефективність. Тому GR став для багатьох компаній стратегічною функцією [1, с. 36]. Дійсно, що є позитивним у такому явищі як криза, так це те, що вона змушує шукати новий формат відносин у тій сфері, в якій вона виникає. Це сталося із GR, який надзвичайно активізувався в Росії.
В умовах постійного поглиблення так званої «керованої демократії», достатньо цікавими є процеси побудови відносин влади і ділових кіл в російському середовищі. Стабільність російських підприємств залежить від ефективності взаємодії з державою, більш того, від держави залежить перспективи їх подальшого розвитку. І не останню роль в цих процесах відіграють «публічність» та чітко окреслені «правила гри», які є певною гарантією виживання на ринку. М.Ходорковський, екс-очільник нафтової компанії «ЮКОС», як ніхто інший, може оцінити значення «публічності». У передмові до видання, яке по суті презентувало російських представників таких професій як лобіст, джиарщик, консультант, говорячи про необхідність представлення інтересів бізнесу, він зазначив: «Якщо говорити про допустимі в Росії методи, то найбільш прийнятною мені здається американська модель: дозволено багато чого, але обов’язково публічне розкриття цього «багато чого» [1, с. 10].
Публічність відносин влади та бізнесу запускає механізм соціальної відповідальності і це не можна не відмітити. Проте не можливо також не помітити, що в Росії ніколи не буде цього «багато чого», що поряд з підвищенням ролі держави в економічних процесах, постійно підкреслюється потенціал держави у забезпеченні інтересів того сегменту бізнесу, який грає за встановленими нею правилами. І така роль дійсно не може бути недооцінена. На разі активізується практика просування російських економічних інтересів в Європі, створюються проекти, присвячені корпоративному представленню інтересів у відносинах ЄС та Росії Місія таких проектів, як зазначено на Інтернет-порталі «Brussels Business Connections» (http://www.euagenda.eu/organiser/Brussels-Business-Connections) не лише інформувати ділові кола Росії щодо процедур представлення інтересів у Брюсселі, а й підвищувати рівень довіри у відносинах ЄС і Росії шляхом заохочення професійних контактів між російськими компаніями і європейськими інститутами та групами інтересів. Кооптація інтересів держави та бізнесу не може не вражати. Російська дослідниця Лілія Шевцова, аналізуючи політичні та економічні позиції Росії на міжнародній арені, вказує: «Наростання проблем у відносинах Росії з Заходом зовсім не завадило російській еліті активно і з особливою винахідливістю використати Захід у просуванні своїх індивідуальних та корпоративних інтересів на тому самому Заході. Цей факт говорить про вражаючу здатність російського правлячого класу виживати за будь-яких обставин і його вмінню використовувати ситуацію по максимуму» [3, с. 61]. Зовнішня політика Росії сприяє пошуку особливого формату відносин держави і бізнесу. Спроби відновити позиції наддержави, які здійснюються через стратегії зовнішньої політики, реалізуються зокрема і через експансію російського бізнесу на найближчі ринки. Неможливість зняти напругу через переговори та домовленості у стосунках між Росією й Україною, зайвий раз засвідчує, що такий канал як, наприклад, поглинання українського бізнесу є оптимальним і найбільш ефективним у реалізації російських політичних стратегічних цілей. Ігнорування, з боку Росії, політичної позиції максимально лояльних до неї правлячих сил в Україні, є частиною психологічної війни, продовженням якої може стати знищення бізнес-ресурсів найбільш проросійсько налаштованих акторів. Це забезпечить повне домінування Росії на пострадянському просторі. Проте саме в таких ситуаціях державницькі амбіції співпадають з інтересами російських бізнес кіл.
Чи буде в Україні сформовано ринок GR-послуг, питання, яке залишається відкритим і напряму залежать від формату відносин, які вибудовуються між владою, громадянським суспільством та бізнесом. Ринок вакансій на заміщення посади GR-спеціаліста в Україні свідчить, що запити є одиничними (останні з них розмістили представництва в Україні корпорації Google та компанії Visa), а ринок пропозицій взагалі відсутній. Відповідно можна припустити, що закритий відбір кадрів на відповідні посади здійснюється за критерієм входження та близькості до органів державної влади. До речі біографії російських джиарщиків [1, с. 215-301] засвідчують, що переважна більшість з них обслуговують компанії не лише на російському, а й на українському ринку, відповідно вони є вхожими в коридори української влади. Практика Government Relations в Україні, як правило, обмежується пошуками GR-фахівця бізнесом, який входить на український ринок та вирішує питання оформлення інвестицій та розбудови власної інфраструктури.
Причин унеможливлення інституалізації практики GR в Україні більше, ніж передумов для її розвитку. Домінування в державному управлінні непрозорих моделей прийняття рішень, патримоніальні відносини, які пронизані корупцією, відсутність засад ринкової конкуренції – все це зумовлює те, що представництво приватного інтересу набирає квазіформ та є дуже обмеженим. Фінансово-промислові групи в Україні, що сформувалися внаслідок установлення великими бізнес-угрупуваннями контролю за певними сегментами промисловості через систему політико-адміністративного патронажу, для репрезентації та задоволення інтересів окремої галузі чи підгалузі економіки використовують механізми лобіювання. Відповідно процеси лобіювання охоплюють лише окремі сегменти і практично зводяться до парламентського лобіювання галузевих інтересів. Весь спектр системи зв’язків з урядовими структурами підмінюється лобіюванням. Значна частина акторів, яка має приватний інтерес та має право бути представлена, але не володіє відповідними політико-адміністративними ресурсами залишається поза процесами прийняття рішень. Відсутність демократичних механізмів, переважання галузевого лобізму завжди зумовлюють диспропорції розвитку економіки. З такої системи практично виключені механізми інформаційного обміну – основи зворотного зв’язку, який повинен бути складовою вироблення державної політики.
Знову ж таки розвиток механізмів GR залежить від формату відносин між владою та бізнесом. Неінституалізований лобізм в Україні призводить до того, що GR, як інструмент функціонального представлення інтересів, практично відсутній. Відповідно система прямого представництва є дуже звуженою. Однак від цих процесів залежать перспективи формування публічної політики. Публічна політика – це, в першу чергу, політика органів державного управління, яка базується на механізмі узгодження інтересів в реалізації цілей суспільного розвитку, визначенні та забезпеченні реалізації суспільно значимих інтересів. Публічна політика базується на інститутах, які здатні формувати та підтримувати баланс інтересів держави та суспільства. Інститут функціонального (прямого) представництва інтересів, який забезпечує представлення соціально-економічних інтересів є одним з головних у процесах публічної політики і, по суті, слугує одним з найбільш потужних каналів впливу на процеси прийняття державно-владних рішень. Функціональне представництво реалізується через експертні та консультативно-дорадчі механізми в системі органів державного управління. Відповідно GR, як інструмент в системі функціонального представництва, є способом введення заінтересованого актора (а бізнес є одним із найбільш потужних гравців) у публічну політику, а значить одним з механізмів її формування.
Список використаних джерел
1. Толмачёва И. Лоббизм по-русски. Между бизнесом и властью / И. Толмачёва. – М. : Эксмо, 2011. – 320 с.
2. Толстых П. Азбука GR / П.Толстых. [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://lobbying.ru/content/sections/articleid_8117_linkid_.html
3. Шевцова Л. Одинокая держава: Почему Россия не стала Западом и почему России трудно с Западом / Л. Шевцова. – М. : РОССПЭН, 2010. – 272 с.
4. GR-связи с государством. Теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. Учеб. пособие. / под ред. Л.В. Сморгунова и Л.Ф. Тимофеевой. – М. : РОССПЭН, 2012. – 407 с.

Немає коментарів: