понеділок, 26 грудня 2011 р.

Політична корупція в українському парламенті сьогодні стала механізмом формування державної політики

Гнатенко Наталія Григорівна
Аспірант кафедри політичної аналітики і прогнозування
НАДУ при Президентові України



Про існування в Україні парламентської політичної корупції на найвищому державному рівні вперше було заявлено Президентом України В. Ющенком навесні 2006 року, коли відбулося масове входження народних депутатів, членів опозиційних фракцій до складу Антикризової коаліції. «Вербування» членів парламенту владною більшістю спотворило волевиявлення громадян, обмежило реалізацію їх права на участь в управлінні державними справами [1, с.4] та, зрештою, призвело до дострокового розпуску Верховної Ради V скликання.
За п’ять років масштаби політичної корупції серед членів єдиного загальнодержавного представницького органу набули такого рівня, що це явище набуло ознак самостійного механізму формування державної політики.
Саме поняття корупція у суспільній свідомості українських громадян, як правило, асоціюється із ситуацією, коли уповноважена на виконання функцій держави посадова особа вчиняє протиправні дії у інтересах якоїсь другої сторони (приватної особи чи групи осіб) та отримує від цієї сторони незаконну матеріальну винагороду. Тобто йдеться про розподіл суспільних благ на користь партикулярних інтересів приватної особи (групи осіб) за рахунок публічних інтересів більшості громадян.
Політична корупція також ґрунтується на конфлікті між публічними та приватними (партикулярними) інтересами, проте, як правило, вона лежить за межами ознак правопорушення, а тому її не можна довести з точки зору застосування до порушника правових санкцій.
Досліджуючи особливості корупції в перехідному українському суспільстві, вітчизняні науковці визначають її як «українську модель економічних і політичних відносин, яка не зводиться до хабарництва, а є специфічною рисою українського способу ведення економічних і політичних справ у площині девіантної поведінки, але яка на сьогодні майже стала нормою. Ця поведінка зумовлена бажанням досить значної верстви людей досягти егоїстичних цілей (багатство, влада, уникнення правової відповідальності і т.д.) за рахунок недоліків у розвитку інститутів, порушення ролевих функцій у системі державного управління і захисту правопорядку [2, с. 40 - 41].
Слід зазначити, що політична корупція притаманна і країнам сталої демократії, про що свідчать регулярні корупційні скандали, у тому числі щодо зловживання своїм положенням членами парламенту, проте ознак окремого регулятора суспільних відноси вона набуває, як правило, в країнах, які перебувають на етапі трансформації соціально-економічних та політичних відносин. Іншими словами рівень «політичної корупції» в Україні є, з одного боку, віддзеркаленням рівня інкорпорації бізнесу у владу, а з іншого - індикатором реального стану справ зі становленням демократичних інститутів та процедур публічного управління.
Слід зазначити, що єдиного загальноприйнятого визначення політичної корупції немає ні у зарубіжних, ні у вітчизняних дослідників цього явища. Зокрема, у аналітичній доповіді експертів Центру Разумкова надається два визначення політичної корупції:
1. нелегітимне використання учасниками політичного процесу та носіями публічної влади їх можливостей і повноважень з метою отримання особистих чи групових вигод (рента). При цьому вигода (рента) може мати будь-який характер – від безпосередньо матеріального до символічного (влада заради влади, соціального престижу тощо), а механізми використання повноважень (можливостей) можуть набувати протиправних форм [3, с. 40];
2. посадові зловживання суб’єктів, наділених політичною владою (політичних і державних діячів, публічних службовців вищого рівня), спрямовані на досягнення політичних цілей (утримання та зміцнення влади, розширення владних повноважень) та/ або з метою збагачення [4, с. 69].
Перше визначення звертає нашу увагу на те, що критерієм політичної корупції виступає не стільки юридична чистота дій посадових осіб, скільки їх ціннісно-моральна характеристика, яка конвертується, як правило у довіру/недовіру до відповідних посадових осіб та інститутів, які вони представляють. Тобто мова йде про те, що називають відмовою від «очікуваних стандартів поведінки з боку представників влади заради особистої вигоди» [5, с. 332].
Обидва наведені визначення зауважують, що політична корупція може бути спрямована на: а) особисте (групове) збагачення; б) здобуття, збереження та/або розширення політичної влади; в) одночасно на реалізацію і політичного, і економічного інтересів. При цьому слід наголосити, що націленість на утримання та зміцнення влади в українських реаліях опосередковано також призводить до поліпшення матеріального становища суб’єкта девіантної поведінки.
Таким чином, терміном «політична корупція» часто позначають латентну корупцію, яку, через особливий статус посадової особи, практично не можна довести. Мова йде, перш за все, про народних депутатів України, які виступають основними суб’єктами парламентської політичної корупції.
Чинниками високого рівня латентності корупції серед депутатського корпусу є:
 депутатський імунітет, що носить абсолютний характер і не дозволяє притягнути народного депутата до кримінальної відповідальності, затримати чи заарештувати його без згоди більшості парламенту (частина 3 Ст. 80 Конституції України);
 практика мовчазної внутрішньокорпоративної згоди народних депутатів щодо не підтримки питань притягнення до юридичної відповідальності членів корпорації;
 інкорпорація у парламентську структуру представників бізнесу, які володіють великими «тіньовими» ресурсами і вкладають їх у політику як найбільш вигідну сферу інвестицій;
 вплив на правоохоронні органи та суди через надані парламенту владні повноваження;
 відсутність механізмів відкликання народного депутата з боку виборців;
 відсутність легальних механізмів представництва партикулярних інтересів позапарламентських груп інтересів, а отже монопольних характер впливу внутрішніх парламентських груп на формування державної політики.
Політична корупція має пряму кореляцію із надмірним (часом волюнтаристським) адміністративним втручанням держави у економічні відносини, оскільки за таких умов успішність бізнесу залежить від рівня його співпраці із владою.
На думку експертів, окрім народних депутатів (принципалів), суб’єктами політичної корупції у парламенті можуть бути їх помічники-консультанти, працівники апарату (посередники) та великі бізнес-групи (клієнти) [2, с. 5]. Проте на практиці посередники виступають, переважно, співучасниками діянь народних депутатів, ніж самостійними суб’єктами політичної корупції. Щодо клієнтів, то, на сьогодні, усі провідні бізнес-корпорації мають власних представників у Верховній Раді, нерідко ними є самі власники бізнесу, тому, як правило, клієнт і принципал виступають в одній особі члена парламенту.
Згідно результатів досліджень Transparency International «Барометр Світової Корупції» (Global Corruption Barometer) за 2007, 2009 та 2010 роки Верховна Рада України входить до переліку найбільш корумпованих органів державної влади. У середньому індекс корумпованості склав 4,2 % [6, с. 38].
Слід зазначити, що парламентська політична корупція має давню історію. Впродовж тривалого часу англійські міністри забезпечували собі міцну більшість, купуючи голоси депутатів. В палаті навіть існувало віконечко, де парламентарі могли дізнатися скільки коштує їх голос. У 1714 році в Англії було засновано посаду політичного секретаря казначейства, що відповідав за ці фінансові операції і пізніше отримав назву Patronage sekretary (англ. секретар-покровитель), оскільки влаштовував висування на урядові посади за допомогою підкупу [7, с. 25].
До форм політичної корупції українські вчені зараховують: кримінальний лобізм, протекціонізм, вигідне призначення на державні посади, використання свого посадового становища для надання родичам, друзям та прибічникам пільг і перевагу будь-якій сфері суспільного життя, купівля голосів виборців, фінансові зловживання у виборчих компаніях, прийняття незаконних економічних і політичних рішень на користь окремих кланів і груп тощо. [3, с. 246] Тобто йдеться про латентне хабарництво, конфлікт інтересів та явище непотизму.
Взагалі латентне (приховане) хабарництво як різновид парламентської політичної корупції розпочинається на етапі потрапляння кандидатів у народні депутати до списків партій/блоків політичних партій. Саме тому індекс корумпованості українських партій є практично тотожним індексу корумпованості Верховної Ради [6, с. 38].
Після отримання мандату, за даними ЗМІ, парламентарі отримують грошові винагороди за співавторство у законопроекті [8, с. 16], голосування за законопроекти [9], написання депутатських запитів тощо. По суті, за кожен вид депутатської діяльності парламентар потенційно може отримати грошову винагороду. Із запровадженням такого політико-правового явища як коаліція депутатських фракцій набуло поширення латентне хабарництво за вступ/не вступ до відповідної владної коаліції.
Про його існування опозиційні депутати оголосили одразу після формування Антикризової коаліції депутатських фракцій. Зокрема, 26 липня 2006 р. на пленарному засіданні О. Ляшко (член фракції «Блок Юлії Тимошенко») заявив, що депутати від Партії регіонів заплатили понад 300 мільйонів доларів депутатам від фракції соціалістів, внаслідок чого була розвалена коаліція демократичних сил і незаконно створена коаліція так звана Антикризова [10]. За наслідками цієї заяви була створена Тимчасова слідча комісії Верховної Ради України з питань розслідування звинувачень у підкупі народних депутатів України від 25 липня 2006 року N 29-V. Проте у своєму звіті вона дійшла висновку, що звинувачення у підкупі народних депутатів України необхідно вважати безпідставними та бездоказовими.
Попри це, у подальшому депутати неодноразово заявляли про пропозиції грошової винагороди від своїх парламентських колег під час формування владної коаліції, призначенні коаліційного уряду тощо. При цьому у якості звинувачених перебували і члени фракції Партії регіонів, і члени фракції «Блок Юлії Тимошенко». Після повернення до президентсько-парламентської форми державного правління та скасування санкцій за вихід зі складу депутатської фракції політичної сили, за списками якої народний депутат був обраний до парламенту, розпочався процес масового виходу народних депутатів зі складу опозиційних фракцій та їх входження до провладних депутатських об’єднань. По суті, він дезавуалював масштаби латентного хабарництва у парламенті, яке може мати форму не лише грошової винагороди, але і державних посад, преференцій для бізнесу тощо.
Станом на перше листопада 2011 року фракція «Блок Юлії Тимошенко» скоротилась на 52 парламентаря, порівняно із початком скликання. Це найбільші «втрати» серед інших фракцій, хоча в цілому практика міжфракційних переходів не оминула жодну фракцію Верховної Ради України VI скликання. На сьогодні вже існують приклади, коли народний депутат двічі змінював свою фракційну приналежність. Йдеться про С. Довгого, який до парламенту обирався за списками Блоку «Наша Україна – Народна Самооборона», у жовтні 2010 року перейшов до фракції «Блок Литвина», а трішки більше ніж за місяць став членом фракції Партії регіонів.
Широкого поширення набув латентний конфлікт приватних та публічних інтересів. Ще у XIX ст. було виведено правило, що «ніхто не має права брати участь у голосуванні з питання, у якому він особисто чи матеріально зацікавлений» [11, с. 182]. Натомість народні депутати - власники бізнес-груп, ініціюють законопроекти, у яких мають пряму корпоративну зацікавленість та самі за них голосують. Більше того, вони очолюють профільні їх бізнесу парламентські комітети. Наприклад, народний депутат А. Пригодський, основний власник транспортної корпорації «Міжрегіональний Промисловий Союз», у V скликанні очолював Комітет з питань транспорту і зв’язку. На початку VI скликання цю посаду обіймав член бізнес-групи В. Козак, проте у березні 2011 року він був призначений на посаду Генерального директора "Укрзалізниці". Сам А. Пригодській у поточному скликанні є рядовим членом комітету, а от ще один член бізнес-групи А. Синиця очолює підкомітет. Таким чином, членами «Міжрегіонального Промислового Союзу» сформовано вертикально-інтегровану структуру, яка включає приватну корпорацію, профільний комітет у парламенті та орган виконавчої влади з реалізації державної політики у сфері приватних інтересів групи. Прагнення монополізувати вплив на ту чи іншу галузь економіки є характерною рисою бізнес-корпорацій двох найбільших парламентських фракцій і є найбільш важким проявом політичної корупції на макрорівні, бо спричиняє викривлення соціально-економічної структури суспільства та вектору його розвитку.
Слід зазначити, що на відміну від практики європейських країн, коли здобувши владу посадовці віддають свій бізнес у трастове управління, українські політики, як правило, передають компанії в управління близьким родичам: дітям, братам, сестрам, дружинам тощо. Це створює додаткові умови для поширення практики політичної корупції, що пов’язана із таким явищем як непотизм.
За визначенням ініційованого у IV скликанні законопроекту щодо заборони непотизму (кумівства), це поняття характеризує діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, що спрямована на призначення на посади в органах державної влади близьких родичів, свояків, друзів, хрещених батьків / матерів членів своєї сім’ї, а також осіб, які пов’язані взаємовідносинами з установою, де працює державний службовець (зацікавлені особи) [12]. Останні п’ять років це явище набуло небувалого поширення в українському парламенті. Між народними депутатами VI скликання можна виявити такі ступені родинних зв’язків: а) батьки / діти; б) брат / брат (сестра); в) тесть / зять; г) подружжя.
Політична корупція не обмежується формами латентного хабарництва, конфлікту інтересів та непотизму. Її проявом є також порушення законодавства, за яке народні обранці не несуть юридичної відповідальності.
Відповідно до Ст. 84 Конституції України та Ст. 10 Закону України «Про статус народного депутата України» українські парламентарі зобов’язані особисто брати участь у пленарних засіданнях парламенту та здійснювати особисте волевиявлення з питань порядку денного Верховної Ради України. Усупереч цим законодавчим приписам, впродовж останніх п’яти років набула безпрецедентного поширення практика голосування народними депутатами за своїх колег по фракції. Її апогеєм стало ухвалення за фізичної відсутності понад двох десятків депутатів Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 1 лютого 2011 року N 2952-VI. Звичайно, голосування «за колег» практикувалось і у попередніх скликаннях, проте рішення про внесення змін до Основного Закону завжди ухвалювалось особисто присутніми у сесійній залі депутатами.
Порушення законодавства розпочинається ще на етапі процедури письмової реєстрації, яка передбачає, що народний депутат особисто ставить підпис у відповідному журналі після пред'явлення ним депутатського посвідчення. Цей факт підтверджує випадок, який відбувся 20 квітня 2011 року, коли у журналі письмової реєстрації був зареєстрований загиблий напередодні депутат М. Лісін [13]. Слід зазначити, що таке порушення можливо здійснити лише за умов співучасті помічників-консультантів відсутніх народних депутатів та працівників апарату українського парламенту. Таким чином, народні депутати не лише самі демонструють девіантну поведінку, але і сприяють поширенню політичної корупції за межі депутатського корпусу.
Порушення Основного Закону з боку народних депутатів не обмежується питаннями особистого голосування, воно також поширюється і на питання суміщення депутатського мандату із іншими видами діяльності. Ст. 78 Конституції України встановлює обмеження щодо суміщення депутатської діяльності з іншим представницьким мандатом чи перебуванням на державній службі. У свою чергу п. 1 Ст. 3. Закону України «Про статус народного депутата України» уточнює, що мова йде, у тому числі, про членів Кабінету Міністрів України, посади яких теоретично можуть розглядатись як політичні. За порушення цих норм Конституція передбачає санкції у вигляді дострокового припинення повноважень (Ст. 81).
Впродовж останніх п’яти років, попри встановлені законодавством обмеження, народні депутати суміщали свою діяльність як із роботою у органах виконавчої влади, так і з іншими представницькими мандатами. При цьому незаперечна «перевага» щодо кількості сумісників та тривалості порушення конституційних норм належить першій категорії парламентарів. Так, серед дев’яти народних депутатів, що склали свої повноваження 4 лютого 2011 року семеро суміщали депутатський мандат із роботою в органах виконавчої влади і лише двоє із представницькими мандатами Голови Ялтинської міської ради (О. Боярчук) та Голови Кременчуцької міської ради (О. Бабаєв). Характеризуючи тривалість сумісництва, слід зазначити, що двоє із «виконавчих сумісників» М. Злочевський та І. Калєтнік понад десять місяців (311 та 313 днів відповідно) перебували на двох посадах одночасно. Найменша тривалість сумісництва серед семи депутатів, представників виконавчої влади склала 225 днів (Г. Ілляшов). Термін суміщення народних депутатів, володарів представницького мандату голів рад склав близько 90 днів.
На сьогодні, народний депутат В. Каськів вже майже рік суміщає депутатський мандат із посадою Голови Державного агентства з інвестицій та управління національними проектами України, що є своєрідним парламентським рекордом.
Існують прецеденти, коли народні депутати, суміщаючи тривалий час мандат із роботою на керівних посадах в органах виконавчої влади, зрештою обирають парламентську діяльність. Наприклад, 20 квітня 2010 року народний депутат В. Горбаль був призначений головою Львівської обласної державної адміністрації. Впродовж восьми місяців він суміщав депутатський мандат із роботою у виконавчій владі, а 21 грудня 2010 року, за власною заявою, був звільнений із посади очільника області та продовжив свою депутатську діяльність. Так само депутати Г. Васильєв та М. Шершун, після понад 270-ти денного суміщення мандату із роботою на посадах заступника глави Адміністрації Президента України та Голови Державного комітету лісового господарства України надали перевагу парламентській діяльності.
Окрім прямого порушення норм закону, до проявів політичної корупції можна також віднести практику зловживання законодавчо наданими народним депутатам пільгами та привілеями. Наприклад, правом на безоплатний повітряний переліт [14]. При цьому значна кількість народних депутатів, які зловживають цим правом та перевищують визначені законодавством ліміти входять до рейтингу найзаможніших українців, а також ведуть пасивну депутатську діяльність. Ще одним проявом девіантної поведінки народних депутатів є вибіркове застосування норм Закону залежно від власних внутрішньокорпоративних потреб, а також зміна положень Регламенту Верховної Ради, залежно від потреб політичної доцільності.
Наслідками політичної парламентської корупції є а) дисфункції українського парламентаризму (спотворення волевиявлення громадян через практику міжфракційних переходів, нівеляція змісту вільного депутатського мандату, що передбачає представництво інтересів усіх українських громадян, а не окремих груп тощо); б) деформація соціально-економічної структури суспільства через практику формування монопольних ніш впливу на процес формування та реалізації державної політики в інтересах внутрішньо парламентських груп інтересів.
Таким чином, ключовою ознакою політичної корупції у парламенті є наявність конфлікту між приватними інтересами (а, отже, діями) виборної особи та інтересами суспільства, які вона уповноважена представляти. Такі види злочинів у широкому розумінні підривають засади народного суверенітету, нівелюють принцип вільного депутатського мандату, та зрештою ставлять під сумнів реалізацію представницької функції парламенту. При цьому суб’єкти девіантної поведінки (народні депутати України) не можуть бути притягнути до юридичної відповідальності. Це зумовлено особливим статусом члена парламенту, гарантіями недоторканності та відсутністю механізмів підзвітності виборцям.
До форм політичної корупції у парламенті слід зарахувати латентне хабарництво, конфлікт інтересів, непотизм. Окремо необхідно згадати систематичне порушення норм Конституції України та Законів щодо особистого голосування, суміщення депутатського мандату із роботою у органах виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також зловживання наданими Законом привілеями та правами, «підлаштування» парламентських процедур під потреби політичної доцільності тощо.
Основним чинником політичної корупції є інкорпорація у парламентську структуру бізнес-груп, а наслідками - дисфункції українського парламентаризму та деформація соціально-економічної структури суспільства.

Література
1. 240 днів діяльності влади в новому форматі: оцінка неурядових аналітичних центрів // Національна безпека і оборона. – К., 2007.- №3.
2. Михальченко М. Корупція в Україні: політико-філософський аналіз: Монографія / М. Михальченко, О. Михальченко, Є. Невмержицький. – К.: ІПіЕНД імені І. Ф. Кураса НАН України, 2010. – 615 с.
3. Політична корупція в Україні: суб’єкти, прояви, проблеми протидії: Аналітична доповідь Центру Разумкова // Національна безпека і оборона. - К., 2009. - № 7.
4. Мельник М. Політична корупція: сутність, чинники, засоби протидії / М. Мельник // Національна безпека і оборона. - К., 2009. - № 7.
5. Большой юридический словарь / [под ред. А. Сухарева, В. Зорькина]. – М.: Инфра-М, 1998. – 190 с.
6. Оцінювання національної системи доброчесності. Україна 2011 / Д. Ковриженко, О. Хмара, Д. Котляр, О. Чебаненко, Р. Головенко: Творче об’єднання «ТОРО». – К.: ТОВ “Агентство “Україна”, 2011. – 224 с.
7. Дюверже М. Политические партии / М. Дюверже ; пер. с фр. Л.А. Зиминой. – Изд. 4-е. – М.: Академический Проект; Трикста. – 2007. – 544 с. – (Концепции).
8. Соавторы в законе // Власть денег. – 2010. - № 28 – 29 [272]. – С. 14 - 17
9. П'єцух М. Скільки коштує голос депутата [Електронний ресурс] / Мар'яна П'єцух // Україна молода. - 2005.- №184. - Режим доступу : http://www.umoloda.kiev.ua/number/524/113/18948 (15.01.2008). – Назва з екрана.
10. Стенограма двадцять п’ятого пленарного засідання першої сесії Верховної Ради України п’ятого скликання (26 липня 2006 року) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://static.rada.gov.ua/zakon/skl5/1session/STENOGR/26070601_25.htm
11. Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры: Проблемы Восточной Европы. – Washington, 1992. – 276 с.
12. Проект Закону про внесення змін та доповнень до деяких законів України (щодо заборони непотизму (кумівства)) (реєстр. № 7674 від 16.06.2005 року) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=24865 (12.11.2009). – Назва з екрана.
13. Загиблий депутат реєструвався для голосування у Верховній Раді [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.unian.net/ukr/news/news-432330.html (21.04.2011). – Назва з екрана.
14. Найбільші марнотрати парламенту: БЮТівці, син Януковича, брат Ющенка [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2011/04/7/6087126/view_print/ (07.04.2011). – Назва з екрана.

Немає коментарів: