четвер, 25 січня 2018 р.

Модернізація публічного управління на засадах децентралізації: європейський досвід для України.


Пухкал О.Г.

доктор наук з державного управління,

професор, Національна академія державного

управління при Президентові України
 

Модернізація публічного управління на засадах децентралізації передбачає, насамперед, передачу значних повноважень, бюджетних ресурсів та відповідальності від центральних органів державної влади до органів місцевого самоврядування, щоб ці органи, які знаходяться ближче до людей, мали якомога більше повноважень і можливостей надавати людям якісні публічні послуги, підвищували рівень їх життя. Відразу зауважимо, що незважаючи на те, що концепція децентралізації широко практикується в економічних, юридичних, політичних, державно-управлінських науках, досі немає її загальноприйнятого визначення і єдиного концептуального розуміння. В даній науковій розвідці децентралізація розглядається нами в широкому розумінні цієї категорії, а саме як система управління, за якої  конкурентні взаємовідносини між центром і регіонами, між центральними органами державної влади та органами місцевого самоврядування модифікуються на користь останніх і на цій основі відбувається процес модернізації публічної влади і управління. Особливої значущості це питання набуває в перехідний період державного будівництва, коли держава має вдосконалювати  наявну модель адміністративно-територіального устрою, або формувати нову. Немає сумніву в тому, що цю проблему в Україні необхідно вирішувати відповідно до європейських стандартів публічного управління. З огляду на це концепція децентралізації стає найбільш вдалою для Україні.

Децентралізація є доволі складним державно-управлінським явищем. Вона включає низку важливих політичних, правових, адміністративних, фінансових та контрольних компонентів у взаємовідносинах органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Серед компонентів  децентралізації, пов’язаних з модернізацією публічного управління на державному, регіональному та місцевому рівнях, підвищенням його ефективності,  найбільш важливими, на наш погляд, є деконцентрація та деволюція.

В науковій літературі є різні трактування понять «деконцентрація» і «деволюція». Ми розуміємо під деконцентрацією початкову стадію децентралізації, що означає «розосередження влади» в країні. Мова йде про  передачу певного обсягу відповідальності, владних повноважень і ресурсів місцевим органам виконавчої влади та органам, які ієрархічно не підпорядковані центральним органам влади і які обираються зацікавленими громадянами, тобто органам місцевого самоврядування. Відбувається процес адміністративної децентралізації. Уряд, таким чином, стає ближче до громадян, але при цьому вертикаль державного управління зберігається.  Щодо деволюції то це більш високий рівень децентралізації при якому відбувається, врегульоване нормативно-правовими актами, надання органам самоврядування регіонального та місцевого рівнів права приймати рішення і здійснювати самостійну фінансову та управлінську діяльність спираючись на власні джерела доходів. Очевидно, що в цьому випадку йдеться вже про демократичну децентралізацію.  Деконцентрація і деволюція є взаємопов’язаними процесами, які доповнюють один одного, підвищують ефективність комплексного процесу децентралізації і на цій основі забезпечують модернізацію публічного управління. В Україні, на нашу думку, на сучасному етапі реформи здійснюється переважно адміністративна децентралізація і лише частково демократична.       

Важливим напрямом реформ в Україні є побудова нової територіальної організації публічної влади, тобто такого адміністративно-територіального устрою, який би став правовою основою сучасного публічного управління. Мова йде про розбудову нового місцевого й регіонального самоврядування, спроможного забезпечити сприятливі умови для сталого соціально-економічного і культурного розвитку територій, раціонального використання їхнього економічного, соціального і природного потенціалу.

Старт реформі децентралізації дала схвалена у квітні 2014 року Урядом України  Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Прийняті закони України про добровільне об’єднання територіальних громад та про їх співробітництво дали змогу почати етап адміністративної децентралізації, а саме формувати спроможний базовий рівень місцевого самоврядування - об’єднані територіальні громади (ОТГ). На початок 2018 року створено вже 699 ОТГ, до складу яких ввійшли 3264 колишніх невеликих територіальних громад. Досить успішно відбувається в Україні і фінансова децентралізація. В кінці 2014 року були внесені зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України, завдяки яким місцеві бюджети зросли з 68,6 млрд. грн. в 2014 році до 192 млрд. грн. в 2017 році. Найбільш високі темпи зростання власних доходів демонструють ОТГ. Так у 2017 році їх доходи виросли на 87%, тоді як в цілому по Україні місцеві бюджети виросли на 31%. Держава реально підтримує реформу децентралізації публічної влади і модернізацію, на цій основі, публічного управління. Державна підтримка розвитку територій зростає щорічно і на 2018 рік передбачена в розмірі 37,8 млрд. грн.

Проте на шляху децентралізації існує немало проблем, зокрема: недостатня підтримка широких верств населення; спротив деяких місцевих рад; нерозвинена соціальна інфраструктура; недостатнє фінансування з держбюджету; неврегульованість розподілу повноважень між різними рівнями управління; відчувається брак належно підготовлених управлінських кадрів; не організовано ефективний контроль за діяльністю нових органів місцевого самоврядування з боку держави і громадськості тощо. Всі ці проблеми потребують вирішення.

З огляду на євроінтеграційний вектор розвитку нашої держави і суспільства, науковий інтерес викликає досвід здійснення структурно-функціональних реформ територіальної організації влади в унітарних державах Європи. В результаті проведення реформ в цих країнах відбувається посилення статусу, повноважень та ресурсів місцевих органів публічної влади, передусім органів самоврядування, формування нової системи  публічного управління. Модернізація публічного управління на засадах децентралізації, яку більшість держав Європи проводять ще з 60-х років ХХ століття, ґрунтується на низці основних принципів:

- ефективність, яка спочатку розумілася через призму укрупнення територіальних одиниць з метою підвищення їх правової та економічної спроможності  при наданні послуг, а потім, з огляду на відсутність гнучкості і конкуренції, розглядалася у контексті впровадження “нового публічного управління”, тобто перенесення принципів ведення бізнесу у державний сектор і зменшенням участі держави в управлінні місцевим розвитком;

- планування, яке базувалося на функціонуванні великих територіальних одиниць, економічних регіонів, що були наділені правом прийняття стратегічних рішень, але менше уваги приділяли питанням надання послуг населенню;

- демократизація та участь громадськості, що дедалі частіше проявляється в залученні громадян не лише до процесу голосування, але й до процесу вироблення рішень, планування та надання послуг;

-  розвантаження центрального уряду держави від надмірного політичного та адміністративного навантаження. На центральному рівні виникало розуміння, що перетягування дрібних місцевих проблем аж на міністерський рівень, призводить до того, що місцеві органи влади можуть при цьому уникати відповідальності за власні прорахунки [1, с.61].

Наслідками імплементації вищенаведених принципів в європейські політико-адміністративні системи стало посилення наступних тенденцій у модернізації публічного управління:

- поступовий перехід від адміністративної децентралізації до політичної (демократичної) децентралізації, що передбачала комплекс заходів, спрямованих на передачу повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування. Можна виділити два етапи процесу політичної децентралізації в країнах Європи: перший охоплював кінець 70-х – середину 80-х років ХХ ст., другий – кінець 1980-х – початок 2000-них років. На першому етапі відбулася передача максимально можливого обсягу повноважень від центру на місця, передусім у бюджетній сфері. На другому етапі акцент був перенесений на зміцнення фінансової самостійності місцевих влад, зменшення навантаження на центральні уряди [2,с.86]. Основними цілями демократичної децентралізації були: надання необхідних і якісних послуг громадянам та юридичним особам; підвищення результативності та ефективності влади; наближення послуг до їх споживачів; досягнення прозорості дій публічної адміністрації та залучення громадян до прийняття рішень; консолідація бюджетів тощо [3, с. 91]. Наприклад, у Великій Британії надання соціальних послуг було децентралізовано з метою наближення їх до місцевого населення. В Італії відбулася аналогічна децентралізація багатьох державних функцій. У деяких країнах (Франції, Італії, Іспанії) контрольні функції префектів щодо діяльності органів місцевого самоврядування було скасовано або суттєво послаблено [4, с. 48-49];

- утворення і посилення регіонального самоврядування, що супроводжувалось появою адміністративних (Англія, Греція, Фінляндія, Португалія) та політичних регіонів (Італія, Франція, Іспанія, Бельгія, Швеція), подальшим розширенням повноважень політичних регіонів і  перетворенням адміністративних регіонів у політичні [1,с.67]. Ці регіональні структури в ряді країн набули цілком нових форм регіональних виборних органів влади, що виконують, у тому числі, законодавчі функції (Бельгія, Іспанія, Португалія, Італія). [5.с. 206];

- посилення міжнародних зв’язків регіональних органів влади: поява нових міжнародних організацій, які представляють регіональні та місцеві органи влади (наприклад, “Об’єднані міста і місцеві органи влади”, які мають своє окреме представництво в ООН); лобіювання та дипломатичні дії з боку регіональних і місцевих органів влади, тощо [1,с. 67].

Таким чином аналіз свідчить про те, що в європейських країнах децентралізація спочатку  проводилась в формі деконцентрації, тобто розосередження влади, з метою “розвантажити” громіздку систему центральних органів виконавчої влади. Потім, з 80-х років минулого століття, однією з провідних форм децентралізації в європейських країнах стала деволюція. Домінувало твердження, що чим більш автономніші владні інститути місцевого рівня від центрального рівня управління, тим більш реальніше й ефективніше можна досягати результатів та використовувати ресурси в рамках реформи територіальної організації влади.

Отже, політико-правові зміни у публічному управлінні європейських країн, які спочатку були направлені на розв’язання суперечностей між центральним і місцевим рівнями управління, з появою і розвитком концепту децентралізації спрямовувались на перерозподіл повноважень і фінансових ресурсів від центрального рівня управління до самоврядної публічної адміністрації на регіональному і місцевому рівнях, тим самим зменшуючи політичне, адміністративне і фінансове навантаження на державний апарат.

Що стосується країн Центральної та Східної Європи, особливо таких  як Польща, Угорщина, Чехія, Словаччина, прибалтійські країни, то  реформування публічного управління в кінці 80-х – на початку 90-х років минулого століття значною мірою виходило зі стратегічних цілей цих держав, а саме взятого курсу на євроінтеграцію. Основними векторами реформ публічного управління у цих країнах стали різні форми децентралізації управління (насамперед створення муніципального рівня), впровадження принципу субсидіарності та наближення системи врядування до стандартів ЄС.  [5,с. 346, 348].

В основу сучасного етапу модернізації публічного управління на засадах децентралізації в країнах ЄС покладені такі принципи: побудова громадянського суспільства, ефективність, прозорість, відкритість і підзвітність публічних органів влади, гнучкість та субсидіарність. Ці принципи визначають усю сучасну європейську парадигму публічного управління в ЄС, що отримала назву “доброго врядування” (від англ. – “good governance”) і застосовуються на усіх рівнях управління – загальноєвропейському, національному, регіональному і місцевому. [4, с. 44].

Особливого значення для проведення реформ публічного управління, що гуртуються на засадах “доброго врядування” в сучасних країнах ЄС має Європейська Стратегія інновацій та доброго врядування на місцевому рівні, яка була затверджена Комітетом Міністрів РЄ у 2008 р. [6]. Її ухвалення стало важливим чинником подальшого розвитку доброго місцевого і регіонального врядування. Однією з основних передумов реформування системи публічного управління як в європейських країнах, так і в Україні, є спроможність влади місцевого та регіонального рівнів ефективно реалізовувати зростаючу кількість повноважень, що передаються їм органами центральної влади з метою надання більш якісних послуг населенню і забезпечення сталого соціально-економічного і культурного розвитку територій.

Серед важливих правових актів, що визначають перспективні інституційні орієнтири реформування публічного управління на місцевому і регіональному рівнях в європейських країнах варто відзначити Додатковий протокол до Європейської Хартії місцевого самоврядування стосовно демократичної участі громадян в управлінні питаннями місцевого значення, в якому визначено таке: участь громадян є ключовим елементом для забезпечення законності прийнятих рішень; для покращення діалогу та якості послуг місцевій владі слід більше прислуховуватись до думки громадян; участь громадян є однією з основних цінностей демократії [7,с.172].

        У той же час, як для місцевого рівня публічного управління вже давно існує Європейська хартія місцевого самоврядування, що визначає правові основи самоврядування на рівні територіальних громад (муніципальний рівень), для регіонального рівня територіальної організації влади такого документу досі не існує. Разом з тим, для утвердження і розвитку регіонального рівня публічного управління важливе значення мав проект Європейської хартії регіонального самоврядування, який був прийнятий Конгресом місцевих і регіональних влад Європи ще 5 червня 1997 року. Цей документ, започаткований як доповнення до Європейської хартії місцевого самоврядування, закріплював принцип регіонального самоврядування як “право і здатність найвищих територіальних/регіональних органів влади кожної держави мати виборчі органи, бути адміністративно розташованими між центральною і місцевою владою, користуватись прерогативами чи то самоорганізації, чи то повноваженнями, які делеговані їм центральною владою, здійснювати власне керівництво регіоном, забезпечуючи і гарантуючи інтереси населення та діяти у відповідності до принципу субсидіарності” [8].

Незважаючи на те, що проект Хартії поки що не набув статусу міжнародного документу, його засадничі принципи організації управління на регіональному рівні, можна вважати сучасними політико-ідеологічними орієнтирами для подальшої модернізації системи публічного управління на регіональному рівні в країнах Європи і, у тому числі, в Україні.

Розглянуті принципи побудови оптимальної моделі публічного управління на засадах децентралізації, так чи інакше приймалися майже всіма європейськими країнами. Водночас не можна стверджувати про існування єдиної моделі їх практичної реалізації. Існує багато чинників, що характеризують відмінності між європейськими країнами, інколи достатньо суттєві, які впливають на проведення реформи децентралізації та модернізації на цій основі публічного управління. Серед них визначальне значення мають: історія державотворення, традиції територіальної організації влади, розмір (площа) країн та чисельність їх населення, форма державного устрою, форма державного правління, політичний режим тощо.

Тому виникає закономірне питання - досвід яких європейських країн може бути найбільш прийнятним для реалій сучасної України? Зрозуміло, що потрібно обирати країни співставні за основними параметрами до України. На нашу думку, очевидну цінність для дослідження становить досвід Франції та Польщі. Вони є близькими до України за площею та чисельністю населення, формою державного правління, адміністративно-територіальним устроєм, а також моделлю територіальної організації влади. Доцільно виокремити деякі ключові тренди адміністративно-територіальних реформ, та реформ децентралізації влади і публічного управління, що мали місце в цих європейських країнах протягом останнього періоду, і які можуть слугувати орієнтирами для реформування публічного управління на засадах децентралізації в Україні:

а).формування національної законодавства, що закладає інституціональну основу реформ, ґрунтувалося на загальноєвропейських принципах “нового публічного менеджменту” та “місцевого і регіонального доброго врядування’’, а також нормах міжнародного права про демократизацію, місцеве самоврядування та регіоналізацію, які є політико-ідеологічними орієнтирами для модернізації системи публічного управління;

б). створення збалансованої трьохрівневої системи адміністративно-територіального устрою закінчувалось з утворення регіонального рівня територіального управління і дуалістичної управлінської структури у регіонах – органи виконавчої влади, підпорядковані центральному уряду (прем’єр-міністру або президенту), що виконують виключно контрольно-наглядові функції, та органи регіонального самоврядування, які дублюють структуру органів місцевого самоврядування нижніх рівнів територіального устрою (представницькі та виконавчі органи);

в). реформування політико-адміністративної системи держави відбувалося з метою створення збалансованого публічного управління на регіональному рівні шляхом: перерозподілу повноважень між центральним і регіональним рівнями публічного управління шляхом деконцентрації влади (перетворення органу виконавчої влади на кшталт української обласної державної адміністрації на орган “префекторального” типу, що виконує координаційні і контрольно-наглядові функції); глибокої децентралізації владних виконавчо-розпорядчих повноважень у регіонах на користь органів регіонального самоврядування; створення (або реформування) державної і муніципальної служби, заснованої на принципі відділення політичних посад від адміністративних; формування достатньої фіскальної і бюджетної бази органів регіонального та місцевого самоврядування; створення механізмів фінансового і адміністративного контролю за діяльністю органів різних рівнів публічної влади регіону.

           Аналіз показує, що європейські моделі модернізації публічного управління в контексті децентралізації, зокрема ті, що характерні для Франції і Польщі, базуються на здійсненні комплексу політичних, правових, організаційних і фінансових заходів (насамперед в рамках реформ адміністративно-територіального устрою і реформ місцевого самоврядування), спрямованих на створення такої системи децентралізованого публічного управління, яка здатна: по-перше, зберегти територіальну єдність країни, не допустити надмірної автономізації регіонів у політичному сенсі; по-друге, забезпечити вироблення і реалізацію політики регіонального розвитку шляхом координації зусиль органів державного і самоврядного управління, з широким залученням зацікавлених груп громадськості (демократизація управління); по-третє, надавати публічні послуги місцевому населенню за принципом субсидіарності, а також координувати їх надання з іншими рівнями територіального управління; по-четверте, фінансувати свої видатки в обсязі, необхідному на здійснення власних і делегованих повноважень; по-п’яте, ефективно керувати регіональною та місцевою комунальною і транспортною інфраструктурою; по-шосте, здійснювати охорону навколишнього середовища, культурної спадщини і правопорядку; по-сьоме, забезпечити ефективну і збалансовану взаємодію органів виконавчої влади, підпорядкованих центральному уряду, що виконують виключно контрольно-наглядові функції та органів регіонального і місцевого самоврядування, в рамках нової моделі територіальної організації публічної влади.

Отже, модернізація публічного управління на засадах децентралізації є складним, перманентним процесом, який вимагає врахування історичних, соціально-економічних та ментальних особливостей розвитку тієї чи іншої європейської країни. З огляду на це українським реформаторам, орієнтуючись на досвід європейських країн, необхідно максимально враховувати національний рельєф, вітчизняні умови їх здійснення. Це викликано і тим, що результат деяких етапів адміністративних реформ в європейських країнах виявився далеким від оптимального. Зокрема, залишаються проблемні місця у сфері розподілу повноважень між різними рівнями публічної влади (дублювання компетенцій); має місце значний рівень фінансової залежності регіональних територіальних громад від центральної влади; виборчі системи і принципи набору на службу, за якими формуються органи місцевого самоврядування, у ряді випадків політизують їх керівний склад, що негативним чином впливає на якість надання публічних послуг тощо.

 

 

Список використаної літератури.

 

     1.Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / О. Бориславська, І. Заверуха, Е. Захарченко та ін. ; Швейцарсько-український проект “Підтримка децентралізації в Україні – DESPRO. – К. : ТОВ “Софія”. – 2012. – 128 с., с. 61.

   2. Модернізація державного управління та європейська інтеграція України : наук. доп. / авт. кол. : Ю. В. Ковбасюк, К. О. Ващенко, Ю. П. Сурмін та ін. ; за заг. ред. д-ра наук з держ. упр., проф. Ю. В. Ковбасюка. – К. : НАДУ, 2013. – 120 с.,

   3.Міста та громади в адміністративно-територіальній реформі. Міжнародний досвід та практичні пропозиції / М. В. Пітцик, Ю. І. Ганущак, Д. Шиманке, Х. Циммерманн. – К. : Асоц. міст України та громад, 2008. - 136 с.

   4.Місцеве самоврядування в Україні: сучасний стан та основні напрями модернізації : наук. доп. / редкол. : Ю. В. Ковбасюк, К. О. Ващенко, В. В. Толкованов та ін. ; за заг. ред. д-ра наук з держ. упр., проф. Ю. В. Ковбасюка. – К. : НАДУ, 2014. – 128 с.

  5.Адміністративно-територіальна реформа в Україні: політико-правові проблеми / І. О. Кресіна, А. А. Коваленко, К. М. Вітман та ін. ; за ред. І. О. Кресіної. – К. : Логос, 2009. – 480 с.

  6.Європейська Стратегія щодо інновацій та доброго врядування на місцевому рівні [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://irgo.org.ua/politika-i-vlast/yevropejska-strategiya-shhodo-innovacij-ta-dobrogo-vryaduvannya-na-miscevomu-rivni

  7.Додатковий протокол до Європейської Хартії місцевого самоврядування стосовно демократичної участі громадян в управлінні питаннями місцевого значення // Збірник “Досвід впровадження стандартів доброго врядування на місцевому рівні в Україні та інших європейських країнах” / В. С. Куйбіда, В. В. Толкованов. – Київ, ТОВ “Поліграфічний Центр “Крамар”, 2010. – С.169-172. 

  8.Конгрес місцевих і регіональних органів влади. Європейська Хартія регіональної демократії. Головні питання, 11.12.2007 CPR/INST (14)5 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : www.despro. org.ua/img/upload/european_charter.doc+&cd=1&hl=ru&ct=clnk&gl=ua.

2004. – 363 s.

Немає коментарів: